Мегапроекты и риски. Анатомия амбиций
Вернер Ротенгаттер
Нильс Брузелиус
Бент Фливбьорг
Книга освещает вопросы рисков, связанных с инвестициями в крупномасштабные многомиллионные проекты. Парадоксально, но бюджеты всех крупномасштабных проектов на стадии планирования недооцениваются, а вложения обычно не окупаются. В результате итоговые финансовые затраты на возведение таких проектов превышают первоначальные бюджеты в несколько раз, а сами проекты становятся убыточными. Почему такое происходит и кому это выгодно? Должны ли многомиллионные проекты, бремя которых несут рядовые налогоплательщики, находиться под контролем государства или ими должны управлять частные компании? Каковы технологии анализа рисков и планирования крупномасштабных проектов? Парадоксы мегапроектов раскрываются на примере ведущих инфраструктурных проектов в Европе, таких как туннель под Ла-Маншем, соединяющий Францию и Великобританию, транспортные сообщения между Восточной Данией и континентальной Европой, между Швецией и Данией.
Нильс Брузелиус, Вернер Ротенгаттер, Бент Фливбьорг
Мегапроекты и риски. Анатомия амбиций
Bent Flyvbjerg
Nils Bruzelius
Werner Rothengatter
Megaprojects and Risk
An Anatomy of Ambition
Бент Фливбьорг
Нильс Брузелиус
Вернер Ротенгаттер
Мегапроекты и риски
Анатомия амбиций
Перевод с английского
Перевод ЗАО «Компания ЭГО Транслейтинг»
Корректор М. Султанова
Компьютерная верстка М. Поташкин
Художник С. Прокофьева
© Bent Flyvbjerg, Nils Bruzelius, Werner Rothengatter, 2003
© Издание на русском языке, перевод, оформление. ООО «АЛЬПИНА ПАБЛИШЕР», 2014
Все права защищены. Никакая часть электронной версии этой книги не может быть воспроизведена в какой бы то ни было форме и какими бы то ни было средствами, включая размещение в сети Интернет и в корпоративных сетях, для частного и публичного использования без письменного разрешения владельца авторских прав.
© Электронная версия книги подготовлена компанией ЛитРес (www.litres.ru (http://www.litres.ru/))
* * *
Благодарности
Мы хотели бы поблагодарить людей и организации, которые помогли нам в создании этой книги. Особую благодарность мы хотели бы выразить Патрику Понсоллу и Джону Ноултону, проект Eurotunnel, Могенс Бундгаард-Нильсен, компания Sund & B?lt Holding, и Оле Заччи, Министерство транспорта Дании. Они и их сотрудники не только предоставили нам данные для анализа практических примеров, но также высказали критические комментарии относительно более ранней версии рукописи книги.
Мы также хотим поблагодарить Мартина Уочса, Калифорнийский университет в Беркли, и Дона Пикрелла, Национальный центр транспортных систем им. Вольпе в Кембридже, штат Массачусетс, за их комментарии к нашему анализу перерасхода средств. Пер Хоман Ясперсен, Университет Роскильде, внес существенный вклад в наше изучение воздействий на окружающую среду и рисков для нее. Роджер Викерман, Университет Кента в Кентербери, дал ценные комментарии к главе о результатах регионального и экономического развития. Также мы благодарны следующим коллегам за их неоценимую помощь на различных этапах исследования и написания этой книги: Джиму Боману, Ирэне Кристиансен, Джону Драйзеку, Рафаэлю Фишлеру, Ральфу Гакенхеймеру, Маартену Хайеру, Метте Скамрис Холм, Энди Джамисону, Биллу Кейту, Финну Кьерсдам, Мэри Роуз Ливерани, Киму Линджу Нилсену, Тиму Ричардсону, Ивонне Ридин, Эду Сойа, Майклу Сторперу, Энди Торнли, Джиму Трогмортону и Алану Вулфу. Очень полезные комментарии для подготовки заключительной версии печатного текста предоставили два анонимных рецензента от издательства Кембриджского университета (Cambridge University Press).
Транспортная отрасль и ее учреждения едва ли находятся в авангарде информационной свободы. В некоторых случаях мы не могли с помощью официальных каналов получить данные и всестороннюю информацию, необходимую для написания книги в том виде, как мы себе представляли. Мы благодарны тем смельчакам, которые смогли найти неофициальные способы передачи недостающей информации, когда официальные каналы иссякли. По понятным причинам мы не называем имен.
Лилли Глэд задействовала все свое профессиональное мастерство, чтобы наши черновики превратились в удобочитаемые рукописи. Анни Баск Нильсен оказала ценную помощь в приобретении литературы, которая была положена в основу исследования. Проведение исследования и создание книги стали возможны благодаря щедрым грантам, предоставленным Транспортным советом Дании (Danish Transport Council) и Ольборгским университетом. Наконец, мы хотим поблагодарить нашего редактора издательства Кембриджского университета Сару Каро, оказавшую неоценимую помощь в сопровождении книги в процессе издания. Бент Фливбьорг был лидером группы, проводившей исследования, положенные в основу книги, и является основным автором книги. Мы приносим извинения всем тем, кого забыли здесь упомянуть. Мы несем полную ответственность за ошибки или упущения в этой книге.
1. Парадокс мегапроектов
Новое явление
Во всем мире, куда бы мы ни отправились, мы сталкиваемся с новым политическим и физическим явлением: инфраструктурными мегапроектами, стоимость которых оценивается во многие миллиарды долларов. В Европе это туннель через пролив Ла-Манш, Эресундский мост между Данией и Швецией, мост Васко да Гама в Португалии, немецкий поезд MAGLEV, курсирующий между Берлином и Гамбургом. Это создание высокоскоростной железнодорожной сети по всей Европе, межнациональных систем автострад, туннелей в Альпах, транспортных сообщений через Балтийское море между Германией и Данией, планы превращения аэропортов местного масштаба в узловые аэропорты Европы, огромные инвестиции в новые грузовые порты, проекты транспортной инфраструктуры стоимостью 200 миллиардов марок, предназначенные исключительно для функционирования внутри Германии, транспортные сообщения через Гибралтарский и Мессинский проливы, самый длинный в мире автомобильный туннель, расположенный в Норвегии, не говоря уже о новых и расширяющихся телекоммуникационных сетях, системах международных трубопроводов для транспортировки нефти и газа и межнациональных электрических сетях для удовлетворения растущей потребности развивающегося европейского энергетического рынка. Создается впечатление, что каждая страна, объединившись со своими ближайшими соседями, занимается продвижением этого нового явления под названием «мегапроект» на европейской политической сцене. И Европейский союз с его грандиозной схемой создания так называемых «трансъевропейских сетей» является горячим сторонником и даже инициатором таких проектов, будучи движущей силой в создании и адаптации нормативной базы, правовых режимов, предназначенных для того, чтобы сделать эти проекты жизнеспособными[1 - О роли Европейского союза как промоутера мегапроектов, см. John F. L. Ross, Linking Europe: Transport Policies and Politics in the European Union (Westport, CT: Praeger Publishers, 1998). См. также OECD, Infrastructure Policies for the 1990s (Paris: OECD, 1993); and Roger W. Vickerman, “Transport Infrastructure and Region Building in the European Community”, Journal of Common Market Studies, том 32, № 1, март 1994 г., с. 1–24.].
Подобную ситуацию можно наблюдать как в индустриально развитых, так и в развивающихся странах в других частях света, от Азии до Северной и Южной Америк. В
качестве примеров можно привести аэропорт Чхеклапкок в Гонконге, туннель Циньлин в Китае, мост Акаси-Кайкё в Японии, туннель под бухтой Сидней-Харбор, Северо-Южную скоростную автомагистраль в Малайзии, скоростную автомагистраль второго уровня в Таиланде и предложения об объединенной евразийской транспортной сети. В Америке это Большой Бостонский туннель, автострады и железные дороги в Калифорнии, новый международный аэропорт Денвера, мост Конфедерации в Канаде, суперавтострада между Сан-Паулу и Буэнос-Айресом, Межокеанический транспортный коридор через всю Южную Америку – от Атлантики до Тихого океана, и автострада Венесуэла – Бразилия. И даже предложенный США проект на 50 миллиардов долларов, который должен связать США и Россию через Берингов пролив – «самый грандиозный проект в истории», по словам его промоутеров, – не упущен в планах мегапроектов[2 - The Economist, 19 августа 1995 г., с. 84.]. Выходят за рамки транспортной инфраструктуры плотина «Три Ущелья» в Китае, газовые трубопроводы в России, плотина Пергау в Малайзии, защита от паводков в Бангладеш, газовый трубопровод между Боливией и Бразилией, линия электропередач между Венесуэлой и Бразилией и, наконец, самый крупномасштабный проект – Интернет с соответствующими инфраструктурными и телекоммуникационными проектами.
Мегапроекты – это лишь часть на удивление связанной цепочки событий, «Великой войны за независимость от пространства».
Общество нулевого трения
Мегапроекты – лишь часть на удивление связанной цепочки событий. Социолог Зигмунт Бауман проницательно называет это «Великой войной за независимость от пространства» и рассматривает возникающую новую мобильность как самый мощный и самый желанный фактор расслоения в современном обществе[3 - Zygmunt Bauman, Globalization: The Human Consequences (Cambridge: Polity Press, 1998); здесь приводится по Bauman, “Time and Class: New Dimensions of Stratification”, Sociologisk Rapportserie, № 7, Department of Sociology, University of Copenhagen, 1998, с. 2–3.]. Поль Вирильо говорит о «конце географии», в то время как другие говорят о «смерти расстояния»[4 - Paul Virilio, “Un monde surexposе: fin de l’histoire, ou fin de la gеographie?”, в Le Monde Diplomatique, том 44, № 521, август 1997 г., с. 17, здесь приводится по Bauman “Time and Class”. Согласно Бауману, идея «конца географии» впервые была представлена Ричардом О’Брайеном в Global Financial Integration: The End of Geography (London: Chatham House/Pinter, 1992). Cm. Frances Cairncross, The Death of Distance: How the Communications Revolution Will Change Our Lives (Boston, MA: Harvard Business School Press, 1997). См. также Linda McDowell, ed., Undoing Place? A Geographical Reader (London: Arnold, 1997).]. Билл Гейтс, основатель и глава Корпорации Microsoft, назвал этот феномен «капитализм без трений» и рассматривает его как новую стадию развития капитализма[5 - Time, 3 августа 1998 г.]. А если Microsoft и Гейтс выделяют концепцию или продукт, всем настоятельно рекомендуется обратить на это внимание. «Общество без трений» может звучать как рекламный лозунг в контексте его использования. Но это не так. Термин определяет качественно новую стадию социально-экономического развития.
В этой ситуации термин «инфраструктура» стал ключевым наряду с «технологией». Инфраструктура быстро превратилась из предварительного условия для производства и потребления в самую суть деятельности. Два наиболее впечатляющих примера – доставка точно вовремя и мгновенный доступ в Интернет. Инфраструктура – великий покоритель пространства, а власть, богатство и статус все больше принадлежат тем, кто знает, как сократить пространство или как извлечь из этого пользу[6 - Хотя плотины как таковые не относятся к транспортной и коммуникационной инфраструктуре, мы рассматриваем строительство плотин в рамках войны за независимость от пространства. Плотины, помимо прочего, производят электричество, а электричество является одним из самых эффективных способов освободить промышленность от локализованных источников энергии, таким образом, сделав промышленность «свободной», то есть независимой от пространства.].
Сегодня инфраструктура играет ключевую роль в создании так называемого нового мирового порядка, где люди, товары, энергия, информация и деньги перемещаются с беспрецедентной легкостью. Здесь политика расстояния – это устранение расстояния. Имя утопии – общество нулевого трения. И даже если мы никогда не достигнем утопической свободы от трений, мы можем к ней приблизиться, как это сегодня происходит с распространением Интернета. Современные люди явно предпочитают независимость от пространства и последовательно уменьшают неудобства, связанные с расстояниями, улучшая и расширяя транспортную инфраструктуру, в том числе телекоммуникации и энергию.
Мегапроекты занимают центральное положение в новой политике пространства, поскольку инфраструктура все больше строится и развивается как мегапроект. Таким образом, в прошедшем десятилетии произошло резкое увеличение размаха и количества крупномасштабных инфраструктурных проектов, получающих комбинированную поддержку национальных и наднациональных правительств, частного капитала и банков развития.
Для многих проектов характерна поразительно скудная документация об их экономических показателях, влиянии на экологию и поддержке общества.
Парадокс эффективности
Здесь кроется парадокс. В то время как все больше и больше крупных инфраструктурных проектов предлагается и реализуется по всему миру, становится ясно, что для многих проектов характерна поразительно скудная документация об их экономических показателях, влиянии на экологию и поддержке общества[7 - Peter W. G. Morris and George H. Hough, The Anatomy of Major Projects: A Study of the Reality of Project Management (New York: John Wiley & Sons, 1987); Mads Christoffersen, Bent Flyvbjerg and J?rgen Lindgaard Pedersen, “The Lack of Technology Assessment in Relation to Big Infrastructure Decisions”, in Technology and Democracy: The Use and Impact of Technology Assessment in Europe. Proceedings from the 3rd European Congress on Technology Assessment, том I, Копенгаген: n. p., 4–7 ноября 1992 г., с. 54–75; David Collingridge, The Management of Scale: Big Organizations, Big Decisions, Big Mistakes (London: Routledge, 1992); Joseph S. Szyliowicz and Andrew R. Goetz, “Getting Realistic About Megaproject Planning: The Case of the New Denver International Airport”, Policy Sciences, том 28, № 4, 1995, с. 347–67; Mark Bovens and Paul ’t Hart, Understanding Policy Fiascoes (New Brunswick, NJ: Transaction Publishers, 1996); Peter Hall, “Great Planning Disasters Revisited”, paper, Bartlett School, London, undated.]. Перерасход средств и доходы ниже ожидаемых часто ставят под сомнение жизнеспособность проекта и превращают проекты, изначально продвигаемые как эффективные средства экономического роста, в возможные препятствия этому росту. Туннель под Ла-Маншем, открытый в 1994 г., чье строительство обошлось в 4,7 миллиарда фунтов стерлингов, наглядно иллюстрирует именно такой случай. Превышение расходов на строительство на 80 процентов поставило под угрозу банкротства несколько организаций, затраты на финансирование на 140 процентов превысили прогнозируемые, а доходы составили меньше половины от ожидаемых (см. главы 2–4). Перерасход средств на строительство нового международного аэропорта в Денвере, открытого в 1995 г., достиг почти 200 процентов от планировавшихся 5 миллиардов долларов США, а пассажиропоток в год открытия составил только половину от проектируемого. Проблемы функционирования нового аэропорта Чхеклапкок в Гонконге стоимостью в 20 миллиардов долларов США, открытого в 1998 г., с самого начала привели к огромному увеличению затрат и снижению доходов в самом аэропорту; они распространились на всю экономику Гонконга, приведя к негативным
последствиям для ВВП[8 - CNN, Financial News, 16 июля 1998 г. Больше примеров см. в главах 2–4. См. также Elinor Ostrom, Larry Schroeder and Susan Wynne, Institutional Incentives and Sustainable Development: Infrastructure Policies in Perspective (Boulder, CO: Westview Press, 1993).]. Через девять месяцев работы журнал The Economist назвал аэропорт, стоивший экономике Гонконга 600 миллионов долларов США, «провальным»[9 - The Economist, 28 августа 1999 г., с. 47.]. Фиаско могло быть всего лишь проблемой начального этапа, хотя и дорогостоящей, но именно этот тип расходов реже всего принимается во внимание при планировании мегапроектов.
Кто-то может возразить, что, в конечном счете, перерасход средств не так уж и значим и что наиболее монументальные проекты, потрясающие воображение всего мира, имели немалый перерасход. Однако подобные аргументы явно поверхностны. Физический и экономический масштабы сегодняшних мегапроектов таковы, что успех или провал только одного проекта может оказать влияние на целые нации через определенный промежуток времени, длительный или не очень. Вот что пишет Эдвард Мерроу в исследовании мегапроектов RAND:
«В успех мегапроектов вложены настолько огромные суммы, что балансовые отчеты компаний и даже правительственные счета платежного баланса в течение многих лет могут зависеть от его результатов… Успех этих проектов настолько важен для их спонсоров, что в противном случае могут рухнуть и фирмы, и даже правительства»[10 - Edward W. Merrow, Understanding the Outcomes of Megaprojects: A Quantitative Analysis of Very Large Civilian Projects (Santa Monica, CA: RAND Corporation, 1988), с. 2–3.].
Аналитики заявляют, что даже в такой большой стране, как Китай, экономические результаты отдельного мегапроекта, такого, как плотина «Три Ущелья», «могут препятствовать экономической жизнеспособности страны в целом»[11 - Joanna Gail Salazar, “Damming the Child of the Ocean: The Three Gorges Project”, Journal of Environment and Development, том 9, № 2, июнь 2000 г., с. 173.]. Ассоциация крупных проектов в Оксфорде, организация подрядчиков, консультантов, банков и других учреждений, заинтересованных в развитии мегапроектов, в своем недавнем выступлении заявила о «многострадальной истории финансовых перерасходов наиболее крупных проектов в государственном секторе». Вывод другого исследования, финансируемого Ассоциацией, гласит, что «в слишком большом количестве проектов делается то, чего не следовало бы»[12 - Major Projects Association, Beyond 2000: A Source Book for Major Projects (Oxford: Major Projects Association, 1994), с. 172; Morris and Hough, The Anatomy of Major Projects, с. 214.]. Мы могли бы добавить к этому, что катастрофическая ситуация, выявленная Ассоциацией крупных проектов в отношении финансовых перерасходов, вовсе не ограничивается только государственным сектором. Перерасход средств в частном секторе – тоже обычное явление.
Что касается экологических и социальных последствий проектов, можно заметить также, что они часто вообще не принимаются во внимание в процессе разработки проекта или сильно недооцениваются[13 - Ralf C. Buckley, “How Accurate Are Environmental Impact Predictions?” Ambio, том 20, №№ 3–4, 1993.]. В Скандинавии учредители транспортных сообщений Эресунд и Большой Бельт сначала пытались игнорировать или преуменьшать значение экологических аспектов вопроса, но, в конечном счете, были принуждены экологическими организациями и группами общественного протеста включить эти вопросы в повестку дня (см. главу 5). В Германии проекты высокоскоростных железных дорог постоянно подвергались критике за то, что не учитывали разрушительного воздействия на окружающую среду. За то же самое обычно критикуют и плотины. Однако экологические проблемы, на которые не обращали внимания в процессе подготовки проекта, обычно дают о себе знать во время строительства и эксплуатации; и если к ним не относиться серьезно, они часто дестабилизируют естественную среду, общество и сами мегапроекты. Более того, неоднократно оказывалось, что положительное влияние на развитие региона, обычно всячески превозносимое учредителями проекта ради получения политического одобрения своей деятельности, либо невозможно измерить, либо незначительно, либо вообще оказывается негативным (см. главу 6).
Вследствие этого анализ затрат и результатов, анализ финансового состояния и экспертиза экологического и социального влияния, которые обычно проводятся в ходе подготовки мегапроектов, подвергаются сомнению, критикуются и осуждаются намного чаще и более резко, чем в любой другой профессиональной области. Разработка мегапроекта сегодня – это не та область, где фигурируют так называемые «честные цифры»[14 - Walter Williams, Honest Numbers and Democracy (Washington, DC: Georgetown University Press, 1998).]. Это сфера, где одна группа профессионалов называет работу другой группы не только «предвзятой» и «имеющей серьезные недостатки», но и «создающей серьезные препятствия»[15 - Paul C. Huszar, “Overestimated Benefits and Underestimated Costs: The Case of the Paraguay-Paranа Navigation Study”, Impact Assessment and Project Appraisal, том 16, № 4, декабрь 1998 г., с. 303; Philip M. Fearnside, “The Canadian Feasibility Study of the Three Gorges Dam Proposed for China’s Yangtze River: A Grave Embarrassment to the Impact Assessment Profession”, Impact Assessment, том 12, № 1, весна 1994 г., с. 21–57; C. Alvares and R. Billorey, Damning the Narmada: India’s Greatest Planned Environmental Disaster (Penang, Malaysia: Third World Network and Asia-Pacific People’s Environment Network, APPEN, 1988).]. И это происходит еще до того, как дело принимает неблагоприятный оборот. В ситуациях еще большего противоборства при поливании друг друга грязью, сопровождающем многие мегапроекты, слова уже другие: «обман», «манипуляция», и даже «ложь» и «проституция»[16 - John F. Kain, “Deception in Dallas: Strategic Misrepresentation in Rail Transit Promotion and Evaluation”, Journal of the American Planning Association, том 56, № 2, весна 1990 г., с. 184–96; Alan Whitworth and Christopher Cheatham, “Appraisal Manipulation: Appraisal of the Yonki Dam Hydroelectric Project”, Project Appraisal, том 3, № 1, март 1988 г., с. 13–20; Martin Wachs, “When Planners Lie with Numbers”, Journal of the American Planning Association, том 55, № 4, осень 1989 г., с. 476–9; R. Teichroeb, “Canadian Blessing for Chinese Dam Called ‘Prostitution’”, Winnipeg Free Press, 20 сентября 1990 г., с. 9.]. Нравится нам это или нет, но разработка мегапроектов в настоящее время – это область, где мало чему можно доверять, даже цифрам, а некоторые сказали бы: особенно цифрам, представленным аналитиками.
Наконец, учредители проектов часто нарушают требования принятой практики хорошего управления, прозрачности и участия в политическом и административном принятии решений либо из невежества, либо потому, что расценивают такие методы как помеху для запуска проектов. Гражданское общество не имеет такого же права голоса на этой арене общественной жизни, как на других; обычно граждан держат на существенном расстоянии от принятия решений в мегапроектах. В некоторых странах это положение вещей может постепенно меняться, но до сих пор мегапроекты часто окружены политикой недоверия. Люди опасаются, что политическое неравенство в доступе к процессам принятия решений приведет к неравному распределению рисков, расходов и выгод от проектов[17 - Практические примеры, см. ?sa Boholm and Ragnar L?fstedt, “Issues of Risk, Trust and Knowledge: The Hallands?s Tunnel Case”, Ambio, том 28, № 6, сентябрь 1999 г., с. 556–61. Теоретические доказательства, см. James Bohman, Public Deliberation: Pluralism, Complexity, and Democracy (Cambridge, MA: MIT Press, 1996), гл. 3.]. Широкая общественность часто скептически или отрицательно настроена по отношению к проектам; граждане и заинтересованные группы организуют протесты. Время от времени тайные группировки даже подстрекают на откровенный саботаж проектов, хотя публично говорят об этом нечасто из страха провокации подобных партизанских действий со стороны других[18 - Brian Doherty, “Paving the Way: The Rise
of Direct Action Against Road– Building and the Changing Character of British Environmentalism”, Political Studies, том 47, № 2, июнь 1999 г., с. 275–91; Andrea D. Luery, Luis Vega and Jorge Gastelumendi de Rossi, Sabotage in Santa Valley: The Environmental Implications of Water Mismanagement in a Large-Scale Irrigation Project in Peru (Norwalk, CT: Technoserve, 1991); Jon Teigland, “Predictions and Realities: Impacts on Tourism and Recreation from Hydropower and Major Road Developments”, Impact Assessment and Project Appraisal, том 17, № 1, март 1999 г., с. 67; “Svensk webbsida uppmanar till sabotage” (шведский веб-сайт призывает к саботажу) и “Sabotage for miljoner” (sabotage for millions), Svensk V?gtidning, том 84, № 2, 1997, с. 3 и том 85, № 1, 1998, с. 7 Один из авторов настоящей книги также столкнулся со случаем саботажа на одном крупномасштабном ирригационном проекте в районе Килиманджаро в Танзании: см.: Bent Flyvbjerg, Making Social Science Matter: Why Social Inquiry Fails and How It Can Succeed Again (Cambridge: Cambridge University Press, 2001), гл. 10.]. Скандинавы, как и граждане любой другой страны, испытывавшие в последнее десятилетие трудности осуществления одного мегапроекта за другим, для описания отсутствия прозрачности и участия граждан в принятии решений в мегапроектах придумали термин «дефицит демократии». Тот факт, что этот специальный термин, характеризующий ситуацию с принятием решений в мегапроектах, быстро вошел в употребление, показывает, насколько часто большие группы населения расценивают положение дел в этой области как неудовлетворительное.
Гражданское общество не имеет такого же права голоса на этой арене общественной жизни, как на других. Мегапроекты часто окружены политикой недоверия.
Риск, демократия и власть
Парадокс мегапроектов состоит в том, что, несмотря на жалкие показатели эффективности многих проектов, их число постоянно растет. В этой книге мы связываем идею парадокса мегапроектов с идеей риска и отождествляем главные причины парадокса мегапроектов с неадекватной оценкой риска и недостатком ответственности в процессе принятия решений. Затем мы переходим к возможным способам решения этой проблемы. Мы покажем, что в отношении риска большинство оценок мегапроектов исходит из того, что инфраструктурная политика и проекты существуют в предсказуемом ньютоновском мире причины и следствия, где все происходит согласно плану, по крайней мере, они претендуют на это. В действительности же мир подготовки и реализации мегапроектов очень рискованный, здесь все происходит лишь с некоторой долей вероятности и редко совпадает с первоначально задуманным.
Социологи, такие, как Ульрих Бек и Энтони Гидденс, утверждают, что в современном обществе риск все чаще становится центром для всех аспектов человеческой деятельности; что мы живем в «обществе риска», где размышления о социальных, экономических, политических и экологических проблемах обречены на провал, если при их решении не учитывается риск[19 - Ulrich Beck, Risk Society: Towards a New Modernity (Thousand Oaks, СA: Sage, 1992); Anthony Giddens, The Consequences of Modernity (Stanford, CA: Stanford University Press, 1990); Jane Franklin, ed., The Politics of Risk Society (Cambridge: Polity Press, 1998).]. Если этот диагноз правилен, а мы докажем, что для мегапроектов он справедлив, тогда нельзя продолжать действовать так, как будто риск не существует, или недооценивать риск в столь дорогостоящей и важной области, как разработка мегапроектов.
Подход Бека-Гидденса к феномену общества риска – наша отправная точка для понимания риска и его особой значимости для современного общества. И все же этот подход не слишком далеко продвигает нас в желаемом направлении. Проблема теорий, подобных теории Бека-Гидденса, заключается в том, что они используют понятие риска главным образом как метафору для сформировавшейся современности. Мы хотим выйти за рамки символов и теорий и использовать риск как аналитическую структуру и ориентир для фактического принятия решения. Для этого мы рассмотрим ряд идей о том, как оценка риска может использоваться в качестве инструмента для управления им[20 - Для знакомства с литературой по оценке и управлению риском, см.: Sheldon Krimsky and Dominic Golding, eds., Social Theories of Risk (Westport, CT: Praeger, 1992); Ortwin Renn, “Three Decades of Risk Research: Accomplishments and New Challenges”, Journal of Risk Research, том 1, № 1, 1998, с. 49–71. См. также Главу 7 и три ведущих отраслевых журнала, Journal of Risk Research, Risk Analysis и Journal of Risk and Uncertainty.]. По словам Сильвио Фантовича и Джерома Рейвеца, когда факты неясны, ставки на решения высоки, а ценности спорны, в основе принятия решения должна лежать оценка риска[21 - Silvio О. Funtowicz and Jerome R. Ravetz, “Three Types of Risk Assessment and the Emergence of Post-normal Science”, in Krimsky and Golding, eds., Social Theories of Risk, с. 251–73. См. также Carlo Jaeger, Ortwin Renn, Eugene A. Rosa and Thomas Webler, Risk, Uncertainty and Rational Action (London: Earthscan, 2001).]. Все большее количество областей, где общество принимает решения, отвечают этим критериям. Разработка мегапроектов – одна из них.
Мы не думаем, что риск можно исключить из общества риска. Однако мы считаем, что риск нужно признавать гораздо более явно и управлять им намного лучше и с большей ответственностью, чем это обычно происходит сегодня. Так же, как Ортвин Ренн, Томас Уэблер и другие, мы придерживаемся мнения, что к процессу оценки и управления риском помимо обычного круга лиц, включающего правительственных экспертов, чиновников и политиков, необходимо привлекать граждан и заинтересованных лиц и учитывать их опыт и компетенцию[22 - Ortwin Renn, Thomas Webler and Peter Wiedemann, eds., Fairness and Competence in Citizen Participation: Evaluating Models for Environmental Discourse (Dordrecht: Kluwer, 1995); Ortwin Renn, “A Model for an Analytic-Deliberative Process in Risk Management”, Environmental Science and Technology, том 33, № 18, сентябрь 1999 г., с. 3049–55; Thomas Webler and Seth Tuler, “Fairness and Competence in Citizen Participation: Theoretical Reflections From a Case Study”, Administration and Society, том 32, № 5, ноябрь 2000 г., с. 566–95.]. Здесь под заинтересованными лицами мы понимаем ключевые институты, такие как неправительственные организации, различные правительственные уровни, представителей промышленных интересов, научно-техническую экспертизу и СМИ. Некоторые представители этих групп заинтересованных лиц будут утверждать, что они выступают во имя общественного блага, а некоторые, хотя и не все, так и будут делать. Учитывая, что такие заинтересованные лица не всегда являются достойными представителями общественности, мы считаем необходимым как с демократической, так и с прагматической точки зрения всячески привлекать общественность к принятию решений. Такое привлечение должно происходить через тщательно разработанные совещательные процессы, начиная с этапа обсуждения и в течение всего процесса осуществления крупномасштабных проектов[23 - Adolf G. Gundersen, The Environmental Promise of Democratic Deliberation (Madison, WI: University of Wisconsin Press, 1995); Katherine E. Ryan and Lizanne Destefano, eds., Evaluation As a Democratic Process: Promoting Inclusion, Dialogue, and Deliberation (San Francisco: Jossey-Bass, 2000); Edward C. Weeks, “The Practice of Deliberative Democracy: Results From Four Large-Scale Trials”, Public Administration Review, том 60, № 4, июль-август 2000 г., с. 360–72. По теории совещательной демократии, см. James Bohman, Public Deliberation: Pluralism, Complexity, and Democracy (Cambridge, MA: MIT Press, 1996); Jon Elster, ed., Deliberative Democracy (Cambridge: Cambridge University Press, 1998); Stephen MacEdo, ed., Deliberative Politics: Essays on Democracy and Disagreement (Oxford: Oxford University Press, 1999); John S. Dryzek, Deliberative Democracy and Beyond: Liberals, Critics, Contestations (Oxford: Oxford University Press, 2000).]. Так же как Ренн и Уэблер, мы считаем, что нужно максимально использовать коллегиальный и совещательный подходы для привлечения общественности и заинтересованных лиц и что результатом будут более обоснованные и демократические решения, связанные с риском.
Однако мы признаем, что совещательные подходы к риску, основанные на коммуникативной рациональности и доброй воле участников, могут лишь отчасти улучшить качество принимаемых
решений и часто терпят фиаско в отношении мегапроектов[24 - О совещательных подходах к участию, основанных на коммуникативной рациональности, см.: Thomas Webler, “‘Right’ Discourse in Citizen Participation: An Evaluative Yardstick” and Frances M. Lynn and Jack D. Kartez, “The Redemption of Citizen Advisory Committees: A Perspective from Critical Theory”, both articles in Renn, Webler and Wiedemann, eds., Fairness and Competence in Citizen Participation. Критику совещательного подхода и коммуникативной рациональности, см.: Reiner Keller and Angelika Poferl, “Habermas Fightin’ Waste: Problems of Alternative Dispute Resolution in the Risk Society”, Journal of Environmental Policy and Planning, том 2, № 1, 2000.]. Это происходит потому, что интересы и властные отношения, вовлеченные в мегапроекты, обычно очень сильны, что нетрудно понять, учитывая огромные суммы денег на кону, большое количество рабочих мест, воздействие на окружающую среду, национальный престиж и так далее. Коммуникативный и совещательный подходы хорошо работают как идеальные оценочные эталоны для принятия решений, но они совершенно беспомощны перед лицом власти[25 - Более полное изложение этой дискуссии, см.: Bent Flyvbjerg, “Habermas and Foucault: Thinkers for Civil Society?”, British Journal of Sociology, том 49, № 2, июнь 1998 г., с. 208–33.]. А ведь именно покровительство власти, а не приверженность совещательным идеалам часто определяет разработку мегапроектов. Кроме совещательных процессов мы также остановимся на способах влияния на властные отношения и результаты и их уравновешивание путем реформирования институциональных механизмов, которые формируют контекст принятия решений в мегапроектах[26 - Для сравнительного анализа подходов, основанных на коммуникативной рациональности, и подходов, основанных на власти, см.: Flyvbjerg, Making Social Science Matter.].
Главная идея книги, основанная на таком подходе к риску, заключается в том, что успешное принятие решений – это не только вопрос лучшей и более рациональной информации и коммуникаций, но также и институциональных механизмов, обеспечивающих ответственность и особенно ответственность за риск. Мы рассматриваем ответственность не только как вопрос, касающийся периодических выборов, но как постоянный диалог между гражданским обществом и управленцами, а также в отношении организаций, несущих ответственность друг перед другом через соответствующие проверки и оценки[27 - Относительно ответственности, см.: P. Day and R. Klein, Accountabilities (London: Tavistock, 1987); James G. March and Johan P. Olsen, Democratic Governance (New York: Free Press, 1995); Mark Bovens, The Quest for Responsibility: Accountability and Citizenship in Complex Organizations (Cambridge University Press, 1998); Fidelma White and Kathryn Hollingsworth, Audit, Accountability and Government (Oxford: Clarendon Press, 1999). Для дополнительных ссылок см. следующие главы.]. Таким образом, мы заменяем традиционный решенческий подход к разработке мегапроектов более современным институциональным, основанным на методах и правилах, объединяющих риск и ответственность[28 - Холл и Тэйлор выделяют три разных аналитических подхода к тому, что называется «Новый институционализм»: исторический институционализм, институционализм рационального выбора и социологический институционализм (Peter A. Hall and Rosemary С. R. Taylor, “Political Science and the Three New Institutionalisms”, Political Studies, том 44, № 5, 1996, с. 936–57). В дальнейшем мы обращаемся к первой и последней из этих трех школ, особенно к тому, как они понимают и преобразовывают методы и правила организационной ответственности. Более подробно по этой теме см.: James G. March and Johan P. Olsen, Rediscovering Institutions: The Organizational Basis of Politics (New York: Free Press, 1989); Walter W. Powell and Paul J. DiMaggio, eds., The New Institutionalism in Organizational Analysis (University of Chicago Press, 1991); W. Richard Scott, Institutions and Organizations: Theory and Research (Thousand Oaks, CA: Sage, 1995); and Vivien Lowndes, “Varieties of New Institutionalism: A Critical Appraisal”, Public Administration, том 74, лето 1996 г., с. 181–97.]. Мы считаем также, что наш подход должен опираться на фактический опыт конкретных проектов. Мы ставим своей целью обеспечить реалистическое понимание насущных проблем и выдвинуть предложения, желаемые на практике и возможные для осуществления.
Краткий обзор
Мы выстраиваем наши доводы в пользу нового подхода к принятию решений в мегапроектах в два этапа. В первой половине книги мы определяем недостатки традиционного подхода к разработке мегапроектов. Исходя из этого, мы аргументируем необходимость другого подхода. Наша критика традиционного подхода работает на упреждение. Критикуя, мы вскрываем проблемы, которые необходимо решать с помощью альтернативного подхода. Во второй половине книги мы эмпирически и теоретически рассматриваем, как можно преодолеть недостатки традиционного подхода, обращая особое внимание на риск, институциональные вопросы и ответственность. И наконец, в приложении мы предлагаем читателям рассмотреть пример из реальной практики, показывающий, как наш подход к принятию решений в мегапроектах был применен в конкретном проекте, над которым мы работали в качестве консультантов датского правительства, а именно в проекте транспортного сообщения по Балтийскому морю, связывающего Германию с Данией через пролив Фемарн-Бельт, одном из крупнейших межнациональных инфраструктурных проектов в мире.
На протяжении всей книги мы иллюстрируем основные идеи, опираясь на опыт тщательного изучения трех недавних мегапроектов, образующих часть так называемой Трансъевропейской транспортной сети, финансируемой Евросоюзом и национальными правительствами:
1. Туннель под Ла-Маншем между Францией и Великобританией, известный под названием «Chunnel», открытый в 1994 г. – самый длинный подводный железнодорожный туннель в Европе;
2. Транспортное сообщение Большой Бельт, открытое в 1997–1998 гг., которое соединяет Восточную Данию с континентальной Европой и включает самый длинный подвесной мост в Европе плюс второй по длине подводный железнодорожный туннель;
3. Транспортное сообщение Эресунд между Швецией и Данией, открытое в 2000 г. и соединяющее остальную часть Скандинавии с континентальной Европой.
Эти три ситуационных исследования дополнены данными многих других крупных проектов, главным образом в области транспортной инфраструктуры, но также и других областей, таких как информационные технологии, электростанции, водное хозяйство, нефте– и газодобыча и космические проекты. Экономика и политика строительства моста или аэропорта, несомненно, во многом отличаются от исследований космоса, управления водным хозяйством или обеспечения глобального доступа в Интернет. Но, несмотря на подобные различия, наши данные показывают, что существует и значительное сходство, например, касательно превышения запланированных расходов и финансового риска, где мы находим удивительно сходную модель в различных типах проектов. Мы показываем, что меры по обеспечению ответственности, необходимой для выявления и снижения систематической недооценки затрат, переоценки прибыли и других рисков, достаточно похожи для многих проектов. Таким образом, несмотря на то что основной акцент в книге сделан на разработку транспортных инфраструктурных мегапроектов, выработанный подход применим и для других типов мегапроектов.
Наши ситуационные исследования и другие данные охватывают проекты как государственного, так и частного секторов. Мы доказываем, что для мегапроектов не существует простой формулы разделения правительства и бизнеса. Мегапроекты столь сложны, что, по сути, они в значительной степени являются гибридом. Это касается даже проектов, которые считаются полностью частными,
например, туннель под Ла-Маншем, поскольку очевидная сложность и потенциальное значение мегапроекта требует существенного участия государственного сектора во многих вопросах, касающихся, например, безопасности и защиты окружающей среды. Таким образом, сотрудничество государственного и частного секторов является решающим даже для проектов частного сектора. Но вопрос состоит не в том, необходимо ли такое сотрудничество, а в том, как его осуществлять. В главах 9 и 10 мы останавливаемся на этом вопросе и по-новому очерчиваем границы общественного и частного участия в разработке мегапроектов с целью улучшения управления рисками.
Связывая идею мегапроектов с идеей риска, мы надеемся внести свой вклад в исследования рисков и привлечь внимание к этой теме. Насколько нам известно, никакое другое исследование сегодня этим не занимается. При написании книги мы ориентировались на межотраслевую аудиторию студентов и ученых, представляющих социальные науки и науки, изучающие процесс принятия решений с учетом рисков, представителей государственной политики и планирования, начиная от социологии и социальной политики до политических наук и государственной политики, включая государственное управление, руководство и планирование. Политики, управленцы и проектировщики также являются важной целевой группой книги, как и консультанты, аудиторы и другие практики, разрабатывающие мегапроекты. Мы настаиваем, что правительства и разработчики, продолжающие игнорировать информацию и предложения, представленные здесь, действуют на свой страх и риск. Мегапроекты становятся все более общественными и в высокой степени политизированными предприятиями, привлекающими значительное международное внимание и обладающими большим потенциалом создания дурной славы.
Плотина «Три Ущелья», упомянутая выше, является тому доказательством, так же как 650-километровый газопровод Мьянма-Таиланд и вспомогательная дорога, построенная через девственные природные леса и ареалы. Известное во всем мире своими путеводителями издательство Lonely Planet решило честно напечатать в своем популярном путеводителе по Таиланду недвусмысленный протест против трубопровода, в котором прямо называет действия тайского правительства и упомянутых транснациональных компаний, таких как American Unocal и French Total, «жульничеством», «позором» и «преподнесением совершившегося факта»[29 - Joe Cummings, Thailand (Melbourne: Lonely Planet Publications, 1999), с. 32.]. Lonely Planet призывает читателей присоединяться к протестам против проекта и предоставляет, как всегда, исчерпывающие сведения: адреса, телефоны и номера факсов там, где это возможно. Вряд ли Тайское управление по туризму хотело бы подобным образом представить свою страну гостям, и, разумеется, это не та известность, которой желали бы транснациональные корпорации, если бы у них был выбор. Но мы считаем, что выбор существует: есть другой способ работы с мегапроектами, и эта книга объясняет его суть.
И наконец, хотя книга вовсе не предназначена для неспециалистов, мы все же надеемся, что граждане, объединения, активисты, СМИ и широкая общественность, проявляющие интерес и испытывающие влияние мегапроектов, сделают для себя полезные открытия, например, касающиеся политических игр и жульничества, с которыми они могут столкнуться, если окажутся вовлеченными в мегапроекты. Понимание анатомии мегапроектов необходимо для того, чтобы стать сильным игроком в разработке проектов. И, как уже упоминалось, мы расцениваем более активное вмешательство гражданского общества и заинтересованных групп в принятие решений по мегапроектам как необходимое условие более обоснованных и демократических решений.
Теоретики общества риска и демократии недавно подошли к изучению типа практической политики и планирования, необходимого для работы с риском при практическом общественном обсуждении и принятии решений. «В обществе риска, – согласно выводам одного из исследований, – государственная политика требует долгосрочного планирования в условиях неопределенности в четко очерченных границах принципов и фактических данных, что позволяет обеспечивать эстафетное и гибкое принятие решений. Это, в свою очередь, требует вовлечения информированных и активных граждан, ценящих серьезные и ответственные отношения с экспертами и политическими деятелями. Демократия большого доверия – единственный способ встретить рискованное будущее»[30 - Anna Coote, “Risk and Public Policy: Towards a High-Trust Democracy”, in Jane Franklin, ed., The Politics of Risk Society (Cambridge: Polity Press, 1998), с. 131.]. Для того чтобы этот подход заработал, вера в «демократию большого доверия» должна основываться не на эфемерных идеалистических рассуждениях о достоинствах демократии, а на трезвом анализе риска и демократической ответственности. Жизнь неотделима от риска. Но с риском можно иметь дело намного более разумными способами, чем те, которые мы наблюдаем сегодня. Мы предлагаем эту книгу как попытку воплощения на практике способа принятия решений и демократии, к которой призывают теоретики риска, а также демократии для особой сферы, касающейся увеличения социальной, экономической и политической надежности в разработке мегапроектов.
2. Многострадальная история перерасходов
В этой и следующих главах мы рассматриваем опыт множества мегапроектов, включая туннель под Ла-Маншем и транспортные сообщения через проливы Большой Бельт и Эресунд. Стоимость последних трех оценивается во многие миллиарды долларов. И хотя мы подвергаем эти проекты придирчивому анализу, наша цель состоит вовсе не в их критике, даже в случаях имеющихся недоработок, а в конструктивном изучении и извлечении уроков, которые могут оказаться полезными для более качественного принятия решений по мегапроектам в будущем. Учитывая, какие огромные суммы денег затрачены на крупнейшие транспортные инфраструктурные проекты, удивительно, насколько незначительны доступные данные и исследования, которые помогли бы ответить на два основных вопроса: (1) привели ли такие проекты к предполагаемым результатам; и (2) какова фактическая жизнеспособность таких проектов в сравнении с проектируемой. Поэтому, кроме транспортных проектов, мы сочли целесообразным рассмотреть данные и исследования других типов инфраструктурных проектов и сравнить опыт этих проектов с опытом транспортного сектора. Таким образом, мы рассмотрим данные нескольких сотен больших проектов. В этой главе мы остановимся на стоимости мегапроектов. В главах 3 и 4 мы рассмотрим спрос на такие проекты и их жизнеспособность.
Первым шагом на пути к сокращению перерасхода средств должно стать признание, что значительный риск перерасхода существует и его невозможно полностью устранить, но можно уменьшить.
Проблема превышения расходов
Превышение расходов – широко распространенное явление в крупных транспортных инфраструктурных проектах. Разница между фактическими и предполагаемыми капитальными затратами часто достигает 50–100 процентов, поэтому для многих проектов перерасход средств оборачивается угрозой жизнеспособности самого проекта. Первым шагом на пути к сокращению перерасхода средств должно стать признание, что значительный риск перерасхода существует и его
невозможно полностью устранить, но можно уменьшить. Следующим шагом является передача риска перерасходов тем, кто лучше всего способен им управлять. Оба шага будут рассмотрены ниже.
Главной причиной перерасходов является недостаток реализма в первоначальной смете. Недооценивается продолжительность и стоимость задержек, недопустимо низко оцениваются непредвиденные расходы, не учитываются должным образом изменения в технических требованиях и проектных решениях, недооцениваются или игнорируются изменения валютных курсов, равно как и геологический риск, а также количественные и ценовые изменения, стоимость отчуждения и требования безопасности и защиты окружающей среды. Многие крупные проекты к тому же зачастую включают большой процент высокорискованных технологических инноваций. Такой риск обычно проявляется в увеличении расходов, которые в первоначальной смете часто определяются неверно. Рассмотрим рост себестоимости на ряде реальных проектов.
Туннель под Ла-Маншем, Большой Бельт и Эресунд
Туннель под Ла-Маншем, также известный как «Chunnel», является самым длинным подводным железнодорожным туннелем в Европе. Он был открыт в 1994 г. и соединяет Францию и Великобританию. Когда договор о строительстве туннеля под Ла-Маншем был ратифицирован французским и британским парламентами в 1987 г., стоимость общего объема инвестиций для этого частно финансируемого проекта оценивалась в 2600 миллионов фунтов стерлингов (цены 1985 г.). По завершении проекта в 1994 г. реальная стоимость составила 4650 миллионов фунтов стерлингов (цены 1985 г.), что означало превышение запланированных расходов на 80 процентов. Фактические финансовые затраты превзошли прогнозируемые на 140 процентов[31 - Информация от Channel Tunnel Group, июль 1998 г., любезно предоставленная Метте Скамрис, Отдел разработки и планирования, Ольборгский университет. Согласно Eurotunnel, Проспект 1986 г. предусматривает резервный кредит для объекта в один миллиард фунтов, чтобы обеспечить такие непредвиденные обстоятельства, как задержки, расходы дополнительного капитала и т. д. В вышеупомянутые показатели производственных затрат эти непредвиденные обстоятельства не включены, согласно Eurotunnel (переписка с Eurotunnel, декабрь 1999 г., архив авторов).].
Транспортное сообщение Большой Бельт было открыто для железнодорожного движения в 1997 г., а для городского транспорта – в 1998 г. Оно соединяет Восточную Данию с континентальной Европой и включает самый длинный подвесной мост в Европе плюс второй по длине подводный железнодорожный туннель. Когда закон о сооружении проекта Большой Бельт был ратифицирован парламентом Дании в 1987 г., общий объем инвестиций оценивался в 13,9 миллиарда датских крон (цены 1988 г.). Когда строительство было завершено в 1999 г., затраты увеличились на 54 процента в реальном исчислении, составив 21,4 миллиарда датских крон[32 - Sund & B?lt, ?rsberetning 1999 (Копенгаген: Холдинг Sund & B?t, 2000), с. 19.].
Эресундский мост-туннель между Швецией и Данией, открытый в 2000 г., стал одним из крупнейших межнациональных инфраструктурных проектов в мире. Он соединяет Швецию и Норвегию с континентальной Европой. Когда закон о строительстве сообщения Эресунд был ратифицирован парламентом Дании в 1991 г., общий объем инвестиций оценивался в 11,7 миллиарда датских крон (цены 1990 г.) для проекта моста-туннеля через пролив и 3,2 миллиарда датских крон для подъездных путей на датской стороне[33 - Danish Parliament, “Bem?rkninger til Forslag til Lov om anl?g af fast forbindelse over ?resund”, Lovforslag nr. L 178 (Folketinget [Danish Parliament] 1990–91, 2. samling, proposed 2 May 1991), с. 10.]. Когда возведение подъездных путей было завершено в 1998 г., их реальная стоимость составила 5,4 миллиарда датских крон (цены 1990 г.), что означало превышение запланированных расходов на 68 процентов[34 - Sund & В?lt, ?rsberetning 1999, с. 20.]. Когда двумя годами позже, в 2000 г., открылся мост-туннель, соединивший оба берега, затраты на его сооружение увеличились на 26 процентов, составив 14,8 миллиарда датских крон (цены 1990 г.)[35 - Sund & В?lt, ?rsberetning 1999, с. 20; Danish Parliament, “Redeg?relse af 6/12 93 om anl?g af fast forbindelse over ?resund”, Fortryk af Folketingets forhandlinger, Folketinget, 7 December 1993 (Copenhagen: sp. 3212–3213); Danish Auditor-General, Beretning til statsrevisorerne от udviklingen i de ?konomiske overslag vedr?rende ?resundsforbindelsen (Copenhagen: Rigsrevisionen (Danish Auditor-General), November 1994), с. 43–44. ?resundkonsortiet, Den faste forbindelse over ?resund (Copenhagen: ?resundkonsortiet, 1994), с. 4.]. Строительство шведских подъездных путей еще не завершено, но общая стоимость законченных частей превышает запланированные расходы на 16 процентов. Наибольшие дополнительные затраты шведским сообщениям добавит железнодорожный туннель в Мальмё стоимостью в 7 миллиардов шведских крон, так называемый Городской туннель. Туннель не был включен в первоначальную схему моста Эресунд, но в процессе строительства решили, что было бы неплохо соединить Мальмё через железнодорожные сети Эресунд с Копенгагеном и Данией. Задержки и финансовые перерасходы на 36 процентов возникли еще до начала строительства. Другим дополнительным расходом шведской стороны стала новая десятимильная кольцевая автострада вокруг Мальмё, фактически служащая связующим звеном с мостом Эресунд и построенная примерно на десять лет раньше, чем это произошло бы без сообщения с Данией. Рост себестоимости проектов Большой Бельт и Эресунд показан на рис. 2.2[36 - В ответ на наше описание роста себестоимости в сообщениях Большой Бельт и Эресунд администрация двух сообщений возражает против наших данных по перерасходу средств, в том числе о росте стоимости, вызванном политически одобренными изменениями планов проекта с целью, например, защиты окружающей среды. Согласно администрации такой рост стоимости не должен включаться в данные о перерасходе средств. Также администрация утверждает, что основным бюджетом, используемым для определения перерасхода средств, не должен быть бюджет, относящийся ко времени принятия решения о строительстве. Это должен быть более поздний бюджет, оцененный после политически одобренного изменения проекта и после учреждения проектных компаний и принятия ими ответственности за проекты (переписка с Холдингом Sund & B?lt, 20 декабря 1999 г., архив авторов). Если бы мы последовали рекомендации администрации, то финансовые перерасходы оказались бы существенно ниже тех, что упомянуты в основном тексте. Хотя мы понимаем, почему руководство проектов, со своей точки зрения, предпочло бы не включать в расчет перерасхода средств вопросы и периоды времени, за которые оно не несло ответственности, мы подчеркиваем, что международным принятым стандартом для расчета перерасхода средств является сравнение фактических затрат с затратами, оцененными во время принятия решения о строительстве. Для этого имеются должные основания. Во-первых, информация, доступная тем, кто принимает решение о строительстве в момент принятия такого решения, имеет значение, если мы хотим оценить, было ли решение обоснованным или нет. Во-вторых, этот стандарт расчета перерасхода средств позволяет сравнить эффективность различных проектов; это было бы невозможно, если мы следовали рекомендациям администрации проектов Эресунд и Большой Бельт.].
Другие транспортные инфраструктурные проекты
Часто утверждается, что все крупные проекты не похожи друг на друга, и поэтому их нельзя сравнивать. Действительно, проекты
туннеля под Ла-Маншем, Большой Бельт и Эресунд во многом отличаются. Однако, что касается роста себестоимости, между этими и другими крупными проектами существует поразительное сходство – это тенденция к существенной недооценке затрат в процессе предварительной оценки проекта. К такому же выводу мы приходим, изучая данные большого количества крупных транспортных инфраструктурных проектов и других типов проектов. В таблице II.i финансовые перерасходы для туннеля под Ла-Маншем, транспортных сообщений Большой Бельт и Эресунд сопоставляются с перерасходом средств для ряда других транспортных проектов. Как мы покажем в главах 3 и 4, проблема с превышением расходов усугубляется еще и получением доходов ниже прогнозируемых. Вследствие этого проекты становятся еще более рискованными с финансовой точки зрения.
Существует лишь несколько исследований, тщательно сопоставляющих прогнозируемую и реальную стоимость для относительно большого количества транспортных инфраструктурных проектов. Мы выявили четыре таких исследования. Первое проводилось Генеральным аудитором Швеции и охватывало 15 транспортных и железнодорожных проектов общей стоимостью 13 миллиардов шведских крон (цены 1994 г.)[37 - Swedish Auditor-General, Infrastrukturinvesteringar: En kostnadsj?mf?relse mellan plan och utfall i 15 st?rre projekt inom V?gverket och Banverket, RRV 1994:23 (Stockholm: Avdelningen f?r Effektivitetsrevision, 1994).]. Согласно данным исследования, средний перерасход средств для восьми автотранспортных проектов составил 86 процентов с разбросом от 2 до 182 процентов, в то время как средний перерасход средств для семи железнодорожных проектов составил 17 процентов, от –14 до +74 процентов. При этом стоит отметить, что во время проведения этого исследования две трети проектов находились на стадии строительства. Поэтому общая сумма издержек этих проектов может оказаться выше, чем ожидаемые конечные расходы, приводимые Генеральным аудитором Швеции.
Второе исследование было проведено Министерством транспорта США и охватывало 10 американских проектов железнодорожных перевозок общей стоимостью 15,5 миллиардов долларов (цены 1988 г.)[38 - Don Pickrell, Urban Rail Transit Projects: Forecast Versus Actual Ridership and Cost (Washington, DC: US Department of Transportation, 1990).]. Общий перерасход средств в этих проектах составил 61 процент от –10 до +106 процентов для отдельных проектов.
Третье исследование было осуществлено Научно-исследовательской лабораторией автомобильного транспорта Великобритании и охватывало 21 систему метрополитена в развивающихся и новых промышленно развитых странах, каждую стоимостью 22–165 миллионов долларов (цены 1987 г.)[39 - P. R. Fouracre, R. J. Allport and J. M. Thomson, The Performance and Impact of Rail Mass Transit in Developing Countries, TRRL Research Report 278 (Crowthorne: Transport and Road Research Laboratory, 1990).]. В 13 метрополитенах был отмечен перерасход средств. Шесть метрополитенов имели перерасход более чем на 50 процентов, два из них в диапазоне от 100 до 500 процентов. Три метрополитена имели перерасход в диапазоне от 20 до 50 процентов и остальные четыре – от –10 до +20 процентов.
Четвертое и последнее исследование было предпринято в Ольборгском университете Дании. Это наиболее всестороннее из всех четырех исследований, охватывающее 258 проектов стоимостью приблизительно 90 миллиардов долларов (цены 1995 г.). Это первое исследование, позволяющее сделать статистически значимые выводы относительно превышения расходов в транспортных инфраструктурных проектах[40 - Bent Flyvbjerg, Mette K. Holm and S?ren L. Buhl, “Underestimating Costs in Public Works Projects: Error or Lie?”, in Journal of the American Planning Association, том 68, № 3, лето 2002 г., с. 279–95. Леонард Меревитс ранее провел исследование, нацеленное на сравнение перерасхода средств в проектах городских высокоскоростных дорог, в частности системы San Francisco Bay Area Rapid Transit (BART), с перерасходами в других типах проектов общественных сооружений. С нашей точки зрения, это не более чем еще одно исследование перерасхода средств в проектах транспортной инфраструктуры с попыткой установления статистического значения для собственных выводов (Leonard Merewitz, How Do Urban Rapid Transit Projects Compare in Cost Estimate Experience? Reprint no. 104, Berkeley: University of California Berkeley, Institute of Urban and Regional Development, 1973; Merewitz, “Cost Overruns in Public Works”, in William A. Niskanen, Arnold C. Harberger, Robert H. Haveman, Ralph Turvey and Richard Zeckhauser, eds., Benefit-Cost and Policy Analysis, Chicago: Aldine Publishers, 1973, reprint no. 114, Berkeley: Institute of Urban and Regional Development, University of California, 1973). По причинам, приведенным ранее, исследование Меревитса не может считаться достаточно крупным для изучения транспортной инфраструктуры, и его статистическое значение неясно. (Flyvbjerg, Skamris Holm and Buhl, “Underestimating Costs in Public Works Projects: Error or Lie?”). Несмотря на недостатки, подход, предпринятый Меревитсом, был инновационным для своего времени и, в принципе, указал верное направление анализа перерасхода средств в проектах общественных сооружений.]. Среди типов проектов – мосты, туннели, шоссейные дороги, автострады, высокоскоростные железные дороги, городские и междугородные железнодорожные пути. Проекты находятся в 20 странах на пяти континентах, включая как развитые, так и развивающиеся страны. Все они были выполнены в период между 1927 и 1998 гг. Более старые проекты были взяты в качестве примера, чтобы выяснить, повышается ли точность сметной стоимости со временем, то есть наблюдается ли прогресс в области оценки расходов. Основные результаты Ольборгского исследования (все высоко значимые и, по всей вероятности, заниженные) таковы:
• В девяти из 10 транспортных инфраструктурных проектов расходы недооценены, что привело к превышению расходов;
• Реальная стоимость железных дорог в среднем на 45 процентов выше, чем сметная (стандартное отклонение, ст. откл. = 38);
• Реальная стоимость непрерывных транспортных сообщений (туннелей и мостов) в среднем на 34 процента выше, чем сметная (ст. откл. = 62);
• Реальная стоимость дорог в среднем на 20 процентов выше, чем сметная (ст. откл. = 30);
• Реальная стоимость всех типов проектов в среднем на 28 процентов выше, чем сметная (ст. откл. = 39);
• Недооценка расходов и перерасход средств присутствуют в 20 странах на 5 континентах и, похоже, являются глобальным феноменом;
• Недооценка расходов и перерасход средств кажутся более явно выраженными в развивающихся странах, чем в Северной Америке и Европе (по данным только для железных дорог);
• Недооценка расходов и перерасход средств не уменьшились за последние 70 лет. Никакие уроки из данного явления, похоже, не извлекаются;
• Недооценка расходов и перерасход средств нельзя объяснить ошибкой, и наиболее правдоподобным объяснением представляется стратегическое искажение данных, а именно – обман с целью получения одобрения для запуска проектов.
На рис. 2.3 показана погрешность смет в 258 проектах, разделенных на железные дороги, непрерывные транспортные сообщения и автодороги. Эти и другие исследования роста себестоимости в крупных транспортных инфраструктурных проектах обнаруживают одинаковую для всех проектов модель: перерасход средств более чем на 40 процентов в фиксированных ценах является нормой, особенно для железнодорожных проектов, и перерасход более чем на 80 процентов, также не является редкостью. Поэтому рост себестоимости туннеля под Ла-Маншем и транспортных сообщений Большой Бельт и Эресунд не отклонение, как может показаться на первый взгляд, а обычное явление.
На рис. 2.4 показан график перерасхода средств по
сравнению с годом принятия решения о строительстве для 111 проектов в том виде, в каком эти данные были доступны. На диаграмме, похоже, не показано влияние временного фактора на перерасход средств. Статистические тесты подтверждают это впечатление. Исследование с использованием года завершения вместо года решения о строительстве с данными для 246 проектов дает такой же результат. Исходя из этого, мы делаем вывод, что перерасход средств не снижается со временем. Превышение запланированных расходов сегодня находится на том же уровне, что и 10, 30 или 70 лет назад. Если методы и навыки для оценки затрат и избежания перерасхода средств в транспортных инфраструктурных проектах и улучшились со временем, то в данных это не отражено. Создается впечатление, что никакого изучения данного явления в этом важном и очень дорогостоящем секторе принятия решений на государственном и частном уровне не ведется. Это кажется странным и наводит на мысль, что неизменное существование во времени и пространстве типа проектов со значительным и широко распространенным перерасходом средств – признак того, что достигнуто некое равновесие. Сильные стимулы и слабые препятствия для недооценки затрат и перерасхода средств могли научить промоутеров проектов тому, чему они научились, а именно, что недооценка расходов и перерасход средств окупаются. И если дело обстоит именно так, то перерасход средств – вполне предсказуемое явление, как и его преднамеренная природа.
Другие крупные проекты
Кроме данных о расходах в транспортных инфраструктурных проектах мы изучили данные расходов нескольких сотен других проектов, включая электростанции, дамбы, водохозяйственные проекты, проекты нефте– и газодобычи, системы информационных технологий, космические проекты и системы вооружения[41 - Основные источники: Merewitz, Urban Rapid Transit Projects; Hall, “Great Planning Disasters Revisited”; World Bank, Economic Analysis of Projects: Towards a Results-Oriented Approach to Evaluation, ECON Report (Washington, DC: forthcoming); R. M. Fraser, “Compensation for Extra Preliminary and General (P & G) Costs Arising from Delays, Variations and Disruptions: The Palmiet Pumped Storage Scheme”, Tunnelling and Underground Space Technology, том 5, № 3, 1990; M. M. Dlakwa and M. F. Culpin, “Reasons for Overrun in Public Sector Construction Projects in Nigeria”, International Journal of Project Management, том 8, № 4, 1990; Morris and Hough, The Anatomy of Major Projects: A Study of the Reality of Project Management; David Arditi, Guzin Tarim Akan and San Gurdamar, “Cost Overruns in Public Projects”, International Journal of Project Management, том 3, № 4, 1985; Henry T. Canaday, Construction Cost Overruns in Electric Utilities: Some Trends and Implications, Occasional Paper no. 3 (Columbus: National Regulatory Research Institute, Ohio State University, November 1980); P. D. Henderson, “Two British Errors: Their Probable Size and Some Possible Lessons”, Oxford Economic Papers, том 29, № 2, июль 1977 г.; Coleman Blake, David Cox and Willard Fraize, Analysis of Projected Vs. Actual Costs for Nuclear and Coal-Fired Power Plants, Prepared for the United States Energy Research and Development Administration (McLean, VI: Mitre Corporation, 1976); Department of Energy Study Group (DOE), North Sea Costs Escalation Study, Energy Paper no. 8 (London: DOE, 31 December 1975); Maynard M. Hufschmidt and Jacques Gerin, “Systematic Errors in Cost Estimates for Public Investment Projects”, in Julius Margolis, ed., The Analysis of Public Output (New York: Columbia University Press, 1970); J. M. Healey, “Errors in Project Cost Estimates”, Indian Economic Journal, том 12, № 1, июль-сентябрь 1964 г.]. Данные свидетельствуют о том, что другие типы проектов в не меньшей, если не в большей степени обнаруживают тенденцию к перерасходу средств, свойственную крупнейшим транспортным инфраструктурным проектам.
Среди наиболее впечатляющих примеров финансовых перерасходов – Сиднейский оперный театр, реальная стоимость которого превысила проектируемую приблизительно в 15 раз, и сверхзвуковой лайнер Concorde, реальная стоимость которого оказалась в 12 раз выше запланированной[42 - Hall, “Great Planning Disasters Revisited”, с. 3.]. Согласно данным, финансовые перерасходы других крупных проектов не увеличивались и не уменьшались с течением времени и являются обычным явлением как в развитых странах, так и в странах третьего мира. Когда в 1869 г. был построен Суэцкий канал, фактическая стоимость монтажных работ оказалась в 20 раз выше, чем самая ранняя сметная стоимость, и в три раза выше, чем сметная стоимость за год перед началом строительства. Перерасход средств на строительство Панамского канала, завершенного в 1914 г., составил от 70 до 200 процентов[43 - Robert Summers, “Cost Estimates as Predictors of Actual Costs: A Statistical Study of Military Developments”, in Thomas Marschak, Thomas K. Glennan and Robert Summers, eds., Strategy for R&D: Studies in the Microeconomics of Development (Berlin: Springer-Verlag, 1967), с. 148.].
Подводя итог, следует отметить, что феномен перерасхода запланированных средств оказывается типичным не только для транспортных проектов, но и для проектов в других областях (см. таблицу II.ii).
Причины и неизбежность перерасхода средств
Как упоминалось в главе 1, Ассоциация крупных проектов в своей недавней публикации говорит о «многострадальной истории финансовых перерасходов в очень больших проектах в государственном секторе»[44 - Major Projects Association, Beyond 2000: A Source Book for Major Projects, с. 165.]. Помня о туннеле под Ла-Маншем, который находится в частной собственности, получает частное финансирование и эксплуатируется частной компанией, следует добавить, что не существует явных свидетельств тому, что перерасход средств в крупных проектах является исключительно феноменом государственного сектора или что перерасхода можно избежать, просто разместив проекты в частном секторе, даже если это может помочь усилить дисциплину и ответственность в крупных проектах, как мы это увидим далее (см. таблицу II.iii).
Тогда как схемы перерасхода средств часто поразительно похожи во многих проектах, причины превышения запланированных расходов обычно различаются. Что касается туннеля под Ла-Маншем, то главной причиной перерасхода средств там стали изменения требований безопасности. В проекте транспортного сообщения Большой Бельт причиной раздутого бюджета стали экологические проблемы и аварии, вызванные наводнениями и сильнейшими пожарами. Транспортное сообщение Эресунд оказалось более дорогостоящим, чем планировалось, из-за необходимости вписать новую крупную транспортную инфраструктуру в густонаселенный Копенгаген, а также другие расходы. Что именно вызывает превышение расходов в крупных инфраструктурных проектах гораздо более сложно предсказать, чем тот факт, что перерасход средств, скорее всего, будет преследовать проекты. Но знание самого факта неизбежности перерасхода средств – необходимая и важная отправная точка для анализа риска и управления им, которую мы отстаиваем в этой книге, и которой сегодня очень не хватает в планировании большинства крупных инфраструктурных проектов. Поэтому на этой стадии нас больше интересует констатация факта неизбежности перерасхода средств, чем причина этого явления.
Заключение: не доверяйте сметной стоимости
На основании доказательств, представленных в этой главе, мы приходим к заключению, что сметная стоимость, используемая в общественных дебатах, печати и принятии решений по разработке транспортной инфраструктуры, зачастую оказывается в значительной степени ложной. Так же как и анализ затрат и результатов, который обычно включает смету стоимости, чтобы рассчитать жизнеспособность и ранжирование проектов. Искажение затрат, вероятно, приводит к неправильному распределению ограниченных ресурсов, отчего, в свою очередь, несут потери те, кто финансирует или использует инфраструктуру, будь то налогоплательщики или частные инвесторы.
Важное политическое значение этой очень дорогой и чрезвычайно важной
области государственной политики заключается в том, чтобы общество, политические деятели, управленцы, банкиры и СМИ не доверяли смете стоимости, представленной промоутерами и прогнозистами инфраструктуры. Другой важный вывод состоит в том, что для уменьшения погрешности в сметах стоимости необходимо разработать специальные проверки и балансы, включающие финансовые, профессиональные или даже уголовные наказания за повторяющиеся или предсказуемые ошибки в оценке. В следующих главах мы рассмотрим, что должны представлять собой такие проверки и балансы.
Тот факт, что для крупных проектов характерны большие перерасходы средств, не означает, что не существует примеров добросовестной практики финансовой оценки и управления. Для транспортных инфраструктурных проектов такая практика наиболее характерна в отношении дорог. Но примеры добросовестной практики существуют и в железнодорожных проектах, это, например, строительство высокоскоростных железнодорожных магистралей (TGV) Париж – Юго-Восток и Париж – Атлантик во Франции, где наблюдался лишь небольшой финансовый перерасход, а также продление железной дороги в район Дэнфорта в Торонто и метрополитен в Кёльне[45 - Больше примеров добросовестной практики в отношении оценки расходов и управления, см.: World Bank, World Development Report 1994: Infrastructure for Development (Oxford: Oxford University Press, 1994). См. также Andrе Blanc, Christian Brossier, Christian Bernardini and Michel Gerard: Rapport de la Mission sur la Projet de TGV-Est Europеen, Inspection Gеnеral des Finances et Conseil Gеnеrale des Pont et Chausеes, Paris, июль 1996 г.]. Однако в большинстве проектов существует огромный простор для усовершенствования процедур финансовой оценки и организационных мероприятий по контролю затрат.
3. Спрос на мегапроекты
Прогнозирование спроса является основой для социально-экономической и экологической оценки крупных инфраструктурных проектов. Более того, оценка финансовой жизнеспособности проектов напрямую зависит от точности таких прогнозов. Исходя из данных, касающихся точности прогнозируемого спроса в транспортной отрасли, охватывающих объем перевозок, территориальное распределение транспорта и распределение между видами транспорта, очевидно, что прогнозирование спроса, как и прогнозирование стоимости, несмотря на весь научный прогресс в моделировании, является главным источником неопределенности и риска в оценке крупных проектов.
Туннель под Ла-Маншем, Большой Бельт и Эресунд
Туннель под Ла-Маншем начал функционировать в 1994 г. Прогноз перевозок, сделанный во время принятия решения о строительстве туннеля, предусматривал 15,9 миллиона пассажиров на поездах Eurostar в год открытия. Фактический пассажиропоток в 1995 г., в первый полный год эксплуатации, составил 2,9 миллиона пассажиров, или 18 процентов от прогнозируемого количества. Более чем за шесть лет к 2001 г., количество пассажиров возросло до 6,9 миллиона, или 43 процентов от первоначальной оценки в год открытия (см. рис. 3.1). Прогнозировалось, что общий пассажиропоток (включая пассажиров пригородных поездов, помимо поездов Eurostar) в год открытия составит 30 миллионов; фактически общий пассажиропоток за 1997 г. оказался вполовину меньше. Объем железнодорожных грузоперевозок, спрогнозированный на уровне 7,2 миллиона английских тонн в год открытия, фактически составил только 1,3 миллиона английских тонн в 1995 г., или 18 процентов от прогнозируемого количества. В 2001 г. объем грузоперевозок возрос до 2,4 миллиона тонн, что составило 33 процента от грузоперевозок, обещанных инвесторам в год открытия. К сожалению, Eurotunnel не смог предоставить данные, позволяющие провести подобное сравнение для пригородных поездов. В целом более чем через шесть лет после открытия туннеля объем перевозок по данным, которыми мы располагали, был все еще меньше половины прогнозируемого для года открытия.
Прогнозирование движения транспорта по туннелю под Ла-Маншем осуществляется с 1985 г. Составление прогнозов проводилось по поручению Eurotunnel, и при том что первые прогнозы сегодня кажутся оптимистичными, более поздние прогнозы до 1989–1991 гг. демонстрировали еще более оптимистичные цифры[46 - B. Bradshaw and R. Vickerman, eds., The Channel Tunnel: Transport Studies, In Focus (Folkestone: The Channel Tunnel Group Ltd, 1993), с. 17.]. Мы объясняем это необходимостью сохранить доверие акционеров и банков, пока новые финансовые перерасходы не стали очевидными. После завершения строительства туннеля прогнозы стали более сдержанными. Необходимо также заметить, что прогнозы перевозок, проведенные по поручению Британских железных дорог и Национальной компании французских железных дорог (SNCF), показали значительно отличающиеся результаты. Различия необходимо понимать в контексте осторожного подхода Казначейства Великобритании.
Когда закон о строительстве транспортного сообщения через пролив Большой Бельт был ратифицирован парламентом Дании в 1987 г., ежедневный пассажиропоток в год открытия прогнозировался на уровне 19 700 пассажиров железнодорожного транспорта и 9800 единиц автотранспорта[47 - Christoffersen, Flyvbjerg and Pedersen, “The Lack of Technology Assessment in Relation to Big Infrastructural Decisions”, in Technology and Democracy: The Use and Impact of Technology Assessment in Europe. Proceedings from the 3rd European Congress on Technology Assessment, том I, с. 54–75.]. В 1997 г. после открытия железнодорожного сообщения 1 июня фактический ежедневный пассажиропоток составил 19 300 человек, другими словами, цифры приближались к прогнозируемым[48 - Фактический пассажиропоток на железнодорожном транспорте совпадал с прогнозом 1987 г., то есть прогнозом времени принятия решения о строительстве сообщения Большой Бельт. Железнодорожные прогнозы, сделанные после этой даты, оказались оптимистическими: прогноз 1989 г. ежедневного пассажиропотока на 18 процентов превышал фактические показатели, прогноз 1991 г. превышал их на 65 процентов, а прогноз 1994 г. на 32 процента превышал показатели фактического транспортного движения. См.: А/S Storeb?ltsforbindelsen, ?st-vest trafikmodellen: Prognoser for trafikken over Storeb?ltsbroen og de konkurrerende f?rgeruter (Копенгаген: Great Belt Ltd, август 1994 г.), с. 4.]. В следующие два года пассажиропоток на железнодорожном транспорте снизился, составив 17 600 человек в день в 1999 г., но затем снова вырос до 19 500 человек в день в 2001 г.[49 - Основано на ежемесячных данных железнодорожного пассажиропотока через Большой Бельт 1997–2000 гг., предоставлено Государственными железными дорогами Дании (DSB), январь 2001 г.; и Государственные железные дороги Дании, ?nsrapport 2001 на www.dsb.dk (http://www.dsb.dk/), сентябрь 2002 г.] Для дорожного сообщения, открытого 14 июня 1998 г., фактический ежедневный автотранспортный поток составил 16 990 машин, или на 73 процента выше прогнозируемого. С тех пор автотранспортный поток увеличивался каждый год, достигнув 21 210 машин в день в 2001 г.[50 - Sund & B?lt, ?rsberetning 2001, с. 6.] Таким образом, фактический объем автотранспортного потока через пролив Большой Бельт превзошел даже самые оптимистичные прогнозы (о разработках в сфере прогнозов см. рис. 2.2).
Что касается сообщения Эресунд, то, когда закон о его строительстве был ратифицирован парламентом Дании в 1991 г., ежедневный транспортный поток в год открытия прогнозировался на уровне 8000–10 000 машин при контрольной цифре 10 000 машин в день, и 16 500–19 000 железнодорожных пассажиров[51 - Danish Parliament, “Bem?rkninger til Forslag til Lov om anl?g af fast forbindelse over ?resund”, с. 11.]. Сообщение открылось для движения 1 июля 2000 г., и данные первых шести месяцев
эксплуатации показали, что поток будет ниже ожидаемого[52 - Sund & B?lt, ?rsberetning 2001, с. 7; DSB, ?rsrapport 2001.]. Поэтому в январе 2001 г. датско-шведская администрация сообщения Эресунд согласилась снизить цены в попытке увеличить движение транспорта и доходы, но без особого успеха. В 2001 г., в первый полный календарный год эксплуатации, средний ежедневный транспортный поток составлял 8100 машин и 13 400 железнодорожных пассажиров, оба показателя оказались значительно ниже прогнозируемых.
Другие транспортные инфраструктурные проекты
Туннель под Ла-Маншем – не единственный крупный проект, испытавший серьезные трудности с получением прибыли. В таблице III.i туннель сравнивается с несколькими выбранными проектами[53 - Данные движения в этой таблице относятся к году открытия. Предпочтительно было бы сравнить прогнозируемое и фактическое движение за большее количество лет, а не только в год открытия. Однако такие данные были нам недоступны.]. Ниже мы более детально рассмотрим опыт прогнозирования спроса для ряда стран и исследований.
В Германии прогнозирование влияния транспортных инфраструктурных проектов основывается на всестороннем применении спрогнозированного спроса ко всей транспортной системе[54 - German Federal Ministry for Transport, “Gesamtwirtschaftliche Bewertung von Verkehrsinfrastrukturinvestitionen f?r den Bundesverkehrswegeplan”, Schriftenreihe des Bundesmimsteriums f?r Verkehr, Heft 72, Bonn: Bundesminister f?r Verkehr, 1992.]. Несмотря на основательную подготовку, эти процедуры не гарантируют отсутствия ошибок прогнозирования, что подтверждается значительным отклонением фактических данных от прогнозируемых. При представлении прогнозов для Федерального инвестиционного плана Германии на 1985 г. данные «быстро изменяющегося сценария – 2000» касательно количества километров, пройденных машинами, оказались уже ниже фактических данных. Было не просто неправильно предсказано развитие железнодорожного грузопотока в отношении его объема, но даже одна из важнейших прогнозируемых тенденций оказалась неверной: вместо прогнозируемого роста произошло снижение объема грузоперевозок. Прогнозы для плана 1992 г. демонстрируют ту же тенденцию погрешности[55 - German Federal Ministry for Transport, Bundesverkehrswegeplan 1992, Bonn: Bundesminister f?r Verkehr, 1992.]. Тогда как прогнозы автомобильных грузоперевозок существенно ниже фактических тенденций, прогнозы железнодорожных грузоперевозок превышают фактические более чем на 100 процентов.
В Великобритании Министерство транспорта испытывает «обоснованное удовлетворение», если первоначальный прогноз транспортного потока в течение года после открытия данного участка дороги находится в пределах 20 процентов от фактического потока за этот год[56 - National Audit Office, Department of Transport, Scottish Department and Welsh Office: Road Planning (London: HMSO, 1988), с. 2.]. В исследовании, проведенном Министерством, выяснилось, что 22 из 41 проанализированной дорожной схемы находились в пределах этих показателей. В 19 схемах с более широким колебанием были примеры, когда разница между прогнозируемым и фактическим потоком колебалась в диапазоне от –50 до +105 процентов[57 - Более ранняя оценка 44 исследований транспорта в Великобритании показала «почти всеобщее завышение по каждому пункту». I. Н. Mackinder and S. Е. Evans, The Predictive Accuracy of British Transport Studies in Urban Areas, Supplementary Report 699 (Crowthorne: Transport and Road Research Laboratory, 1981), с. 25.].
В другом британском исследовании Счетная палата выявила 41 дорожный проект Министерства транспорта и Министерства по делам Уэлша, где фактический транспортный поток был настолько ниже прогнозируемого, что власти вполне могли принять более низкие проектные стандарты и сэкономить порядка 225 миллионов фунтов стерлингов. Таким же образом фактический транспортный поток для 27 проектов при дополнительных затратах примерно в 160 миллионов фунтов стерлингов оправдывал бы более высокие проектные стандарты, чем принятые[58 - Ibid., с. 4.]. Счетная палата отмечает, что власти не оценивали последствия неточных прогнозов для отдельных дорожных схем в свете фактических транспортных потоков, как и не пытались определить реальные суммы расходов и прибыли для таких схем. Таким образом, не было предпринято никаких попыток проанализировать опыт и извлечь соответствующие уроки, сделав ретроспективный анализ затрат и прибыли.
Прогнозирование железнодорожного движения представляется еще более проблематичным, чем прогнозирование автомобильного движения. Исследование, проведенное Министерством транспорта США, упомянутое в предыдущей главе, выявило, что фактически в каждом проекте расхождение между прогнозируемым и фактическим количеством пассажиров было больше, чем весь диапазон существенных переменных решения. Фактический пассажиропоток, составивший от 28 до 85 процентов (в среднем 65 процентов), оказался ниже, чем прогнозируемый, что означает фактическое отклонение от прогнозов от 38 до 578 процентов (в среднем на 257 процентов)[59 - Pickrell, Urban Rail Transit Projects: Forecast Versus Actual Ridership and Cost; Pickrell, “A Desire Named Streetcar: Fantasy and Fact in Rail Transit Planning”, Journal of the American Planning Association, том 58, № 2, 1992, с. 158–76. См. также Jonathan E. D. Richmond, New Rail Transit Investments: A Review (Cambridge, MA: Harvard University, John F. Kennedy School of Government, 1998).].
В исследовании, проведенном Научно-исследовательской лабораторией автомобильного транспорта, упомянутом в главе 2, прогнозируемый и фактический пассажиропоток сравнивался для девяти систем метрополитена. Только в двух из этих случаев прогнозируемый пассажиропоток практически достиг предсказанных цифр (фактический пассажиропоток оказался на 20 процентов ниже, чем прогнозируемый). Из остальных семи систем метрополитена в двух фактический пассажиропоток был на 20–50 процентов ниже прогнозируемого, в четырех – на 50–70 процентов, и в одной – на 70–90 процентов. Следовательно, отклонение прогнозируемого от фактического пассажиропотока в среднем составило более 100 процентов[60 - Fouracre, Allport and Thomson, The Performance and Impact of Rail Mass Transit in Developing Countries, TRRL Research Report no. 278, с. 10.].
В исследовании, проведенном Ольборгским университетом, упомянутом в главе 2, содержатся сопоставимые данные по прогнозируемому и фактическому транспортному движению для 210 железнодорожных и автодорожных проектов[61 - Bent Flyvbjerg and Mette K. Skamris Holm, “How Accurate are Demand Forecasts in Transport Infrastructure Projects?”, paper, forthcoming.]. На рис. 3.2 показано распределение погрешности прогнозируемого транспортного потока для всех 210 проектов в выборке, разделенной на железнодорожные и автомобильные проекты. Погрешность определяется как разность фактического и прогнозируемого потока в процентах от прогнозируемого потока. Таким образом, абсолютная точность обозначается нулем. Погрешность –40 процентов, например, указывает, что фактическое движение было на 40 процентов ниже, чем прогнозируемое, тогда как погрешность +40 процентов подразумевает, что фактическое движение было на 40 процентов выше, чем прогнозируемое. Наиболее примечательной деталью на рис. 3.2 является впечатляющая разница между железнодорожными и автодорожными проектами. По железнодорожным проектам можно сделать следующие наблюдения (и здесь все заключения статистически значимы и, скорее всего, занижены):
• Средняя погрешность прогнозов пассажиропотока на железнодорожном транспорте –39 процентов (стандартное отклонение, ст. откл. = 52). Следовательно, фактический транспортный поток в среднем был на 39 процентов ниже, чем
прогнозируемый, что означает завышение прогнозов в среднем на 65 процентов;
• Для железнодорожных проектов в 85 процентах случаев различие между фактическим и прогнозируемым движением составляет более ±20 процентов. Даже если мы удвоим пороговое значение погрешности до ±40 процентов, мы обнаружим, что в 74 процентах случаев разница между фактическим и прогнозируемым железнодорожным движением оказывается больше этих показателей;
• Существует серьезная и в высшей степени значимая проблема завышения прогнозов для железнодорожных проектов. В двух третях проектов прогнозы завышены более, чем на две трети.
В отношении автодорожных проектов мы выявляем следующие факты:
• Средняя погрешность прогноза автомобильного движения составляет 9 процентов (ст. откл. = 44), то есть фактическое автомобильное движение было в среднем на 9 процентов выше прогнозируемого;
• В автодорожных проектах в 50 процентах случаев разница между фактическим и прогнозируемым движением составила более ±20 процентов. Если мы удвоим пороговое значение погрешности до ±40 процентов, в 25 процентах случаев разница между фактическим и прогнозируемым движением окажется больше этого показателя;
• Не существует значимой разницы между частотностью завышенных и заниженных прогнозов для автомобильного движения.
Анализируя различие между железнодорожными и автодорожными проектами, мы обнаружили с высокой степенью достоверности, что прогнозы пассажиропотока на железнодорожном транспорте более необъективны (завышены), чем прогнозы автомобильного движения. Однако указаний на значимое различие между стандартными отклонениями для железнодорожных и автомобильных прогнозов нет; в обоих случаях они высоки, что говорит о значительной доле неопределенности и, следовательно, риска для обоих типов прогнозов.
Теперь мы обратимся к выяснению причин недостоверности прогнозов движения транспорта[62 - Для сравнения исторического прогноза движения и исторического прогноза электрификации, см.: Arun Sanghvi and Robert Vernstrom, “Review and Evaluation of Historic Electricity Forecasting Experience (1960–1985)”, Industry and Energy Department Working Paper, Energy Series Paper, no. 18, Washington, DC: World Bank, 1989.].
Причины неудачных прогнозов спроса
Как уже говорилось, доступные данные о точности прогнозов движения выявляют довольно низкую степень надежности профессионального прогнозирования. Тщательная диагностика причин обеспечит лучшее понимание множества факторов, ответственных за ошибочные прогнозы[63 - См. также H. O. Stekler, “Are Economic Forecasts Valuable?” Journal of Forecasting, том 13, № 6, 1994, с. 495–505; Gordon Leitch and J. Ernest Tanner, “Professional Economic Forecasts: Are They Worth Their Costs?” Journal of Forecasting, том 14, № 2, 1995, с. 143–57; Heidi Winklhofer, Adamantios Diamantopoulos and Stephen F. Witt, “Forecasting Practice: A Review of the Empirical Literature and an Agenda for Future Research”, International Journal of Forecasting, том 12, № 2, 1996, с. 193–221; Mark Garett and Martin Wachs, Transportation Planning on Trial: The Clean Air Act and Travel Forecasting (Thousand Oaks, CA: Sage, 1996).]. Мы выделяем семь причин неудачных прогнозов.
1. Применяемая методология
В большинстве прогнозов для моделей сценария применяются сложные многопеременные, так называемые логит– или пробит-модели. Не пренебрегая значением многих научных дискуссий об уместности тех или иных методов и эконометрических пакетов программ, можно утверждать, что применение неправильного метода – обычно не самая важная причина неудачного прогноза. Однако следует признать, что, несмотря на всю сложность эконометрических методов, все же существуют значительные недостатки моделирования, вносящие свою лепту в высокую степень неопределенности результатов прогнозов. Это особенно справедливо для моделирования грузопотока. Модели грузопотока гибко изменяются и все чаще становятся результатом интегрированного планирования производства и логистики в пределах отдельной фирмы. Поэтому модели подчиняются очень специфичным требованиям, которые едва ли можно сгруппировать для описания глобальных тенденций с достаточной точностью. Технический прогресс и организационные изменения в пределах одной фирмы и между компаниями обычно не являются непрерывными во времени процессами. К тому же очень трудно предсказать, в какой мере фирмы способны воспользоваться сравнительными технологическими преимуществами, как это упоминалось в случае с Европейскими железными дорогами. Хотя большинство экспертов предсказывало рост рыночного спроса для данного вида транспорта на расширяющемся международном рынке грузоперевозок в Европе, железные дороги потеряли долю рынка по причинам, которые трудно предвидеть. Это и негибкость железнодорожных компаний, и отсутствие согласованности на транспортных рынках, и снижение относительных затрат автомобильного транспорта, что произошло, несмотря на спекуляции относительно распределения реальных затрат на транспорт по различным его видам.
2. Скудная база данных
Недостаточные данные являются гораздо более важной причиной неудачных прогнозов, чем методология. Во многих странах не проводится постоянный сбор первичной информации. Это означает, что модели спроса на транспорт не могут быть выверены на основе наблюдаемого дорожного режима (так называемый подход выявленных предпочтений). Этот пробел может быть частично, хотя и не полностью, устранен анализом заявленных предпочтений (выяснение у людей, что бы они сделали в определенной ситуации). Проблема состоит в том, что фактическое поведение людей может (и зачастую именно так и происходит) существенно отличаться от заявленных предпочтений.
3. Непостоянная модель поведения и влияние дополнительных факторов
Тот факт, что поведение людей остается неизменным в течение определенного промежутка времени при значительных изменениях влияющих факторов, таких как время движения или цены, часто вызывает удивление аналитиков прогнозов. С другой стороны, в спросе на транспорт могут произойти внезапные перемены, если меняются дополнительные факторы, которые не могут быть явно смоделированы функциями спроса. К таким факторам относятся привлекательность станций, наличие магазинов, перехватывающих парковок, безопасность потребителя, информация и путеводители, чистота в вагонах и подъездные пути, скорректированная политика городского развития и жилищного строительства и т. д.[64 - M. Gaudry, B. Mandel and W. Rothengatter, “Linear and Nonlinear Logit Models”, Transportation Research, часть B, том 28, № 6, 1994; B. Mandel, Schnellverkehr und Modal Split (Baden Baden: Nomos, 1992).]
4. Неожиданные изменения экзогенных факторов
Внезапные изменения экзогенных факторов едва ли можно контролировать моделированием спроса и методами сценариев[65 - S. P. Huntington and J. S. Nye, Jr., Global Dilemmas (Cambridge, MA: Harvard, 1985).]. Например, резкие социальные и политические изменения, такие как падение коммунистических режимов и изменения отношений Востока и Запада в Европе, непредсказуемы. Другой пример: изменение цен на энергоносители – фактор влияния, который трудно предсказать, как было с двумя нефтяными кризисами 1973 и 1979 гг. Главная причина упомянутых выше неудачных прогнозов движения транспорта в Германии с 1985 г. заключалась в том, что в них был заложен устойчивый рост реальных цен на энергоносители. Но после 1985 г. реальные цены на энергоносители резко упали, и, следовательно, предполагаемая рыночная сила, ограничивающая увеличение автомобильного и
авиационного потока, исчезла.
5. Неожиданная политическая конъюнктура или отсутствие реализации дополнительной политики
Неожиданная политическая конъюнктура или невыполненные обещания в отношении политических действий превратились в проблему, с тех пор как методы сценариев стали популярны в прогнозировании. Обычно сценарные прогнозы готовятся таким образом, чтобы политическая сторона характеризовала ту часть будущего мира, на которую непосредственно влияют политические действия. В качестве примера можно привести политику налогообложения, правила и взаимодополняющие виды деятельности для изучаемого проекта (например, подъездные пути, развитие города или района или международные соглашения). Но заявленные политические предпочтения и фактические политические действия очень часто отличаются. Пример подобных отличий мы обнаруживаем в Европейском союзе. В то время как экологи и официальные документы по общей транспортной политике на словах выступают за устойчивое развитие, сохраняющее жизнеспособность экономических ресурсов и окружающей среды, действия значительно отстают от слов, и фактическое развитие происходит в противоположном направлении от установленной политики. Аналогичное положение дел в дебатах по вопросу налогообложения выбросов СО
или правилам дорожного движения для грузовиков. Следовательно, экологически ориентированные сценарии прогнозов с большей вероятностью обречены на провал в транспортной отрасли, как можно наблюдать на примерах Германии и Дании.
Хотя создается впечатление, что сложные модели спроса объективны и ими трудно манипулировать, технически несложно выстроить модели таким образом, чтобы достичь «правдоподобных» или «желаемых» результатов.
6. Скрытая предвзятость оценки консультанта
Анализируя направленность ошибок прогнозирования в течение времени и связывая их с основными заявленными предпочтениями общественности, нельзя не заметить, что консультанты часто включают политические желания в структуру своих прогнозов. Хотя создается впечатление, что сложные модели спроса объективны и ими трудно манипулировать, технически несложно выстроить модели таким образом, чтобы достичь «правдоподобных» или «желаемых» результатов. Еще одна причина предвзятости, порожденная сложными моделями, – их калибровка данными из родной страны консультанта. Например, между прогнозами спроса высокоскоростной железнодорожной дороги между Мельбурном и Сиднеем, сделанными консультантами из разных стран, существовала значительная разница. Японские консультанты прогнозировали очень высокие показатели, французские – высокие, а американские – низкие. Очевидно, что все эти прогнозы были сделаны под влиянием опыта, имеющегося в их странах.
7. Предвзятость оценки организатора проекта
Оценка будущего транспортного потока, предоставленная организатором проекта, может оказаться еще более предвзятой, чем оценка, предоставленная консультантами, так как организатор часто заинтересован преподнести проект в максимально благоприятном свете и может испытывать меньше давления, чем консультанты, которые обязаны действовать в соответствии с профессиональными стандартами[66 - Больше информации о предвзятости промоутеров проектов, см.: Flyvbjerg, Holm and Buhl, “Underestimating Costs in Public Works Projects: Error or Lie?”, Journal of the American Planning Association.].
Вместе взятые, эти факторы объясняют неудовлетворительные результаты прогнозирования спроса на мегапроекты. Они также объясняют, почему различия между прогнозируемым и фактическим развитием ситуации являются не статистической случайностью, а следствием предвзятости, как показано выше. Такая предвзятость и интересы, стоящие за ней, могут, в конечном счете, угрожать жизнеспособности проекта. Жизнеспособность является темой следующей главы.
Ответственным за принятие решений лицам настоятельно рекомендуется с недоверием относиться к любому прогнозу движения транспорта, который не учитывает риск ошибочности. Что касается прогнозов пассажиропотока на железнодорожном транспорте, а особенно в городском сообщении, одного только недоверия явно недостаточно.
Заключение: не доверяйте прогнозам движения транспорта, особенно железнодорожного
На основании доказательств, представленных выше, мы делаем вывод, что оценки движения транспорта, используемые в принятии решений по разработке железнодорожной инфраструктуры, в высшей степени и систематически обманчивы. Прогнозы пассажиропотока на железнодорожном транспорте последовательно и значительно завышаются. Что касается автодорожных проектов, то здесь проблема обманчивых прогнозов менее острая и односторонняя, чем в отношении железных дорог. Но даже для автодорожных проектов в каждом втором случае различие между фактическим и прогнозируемым движением составляет более ±20 процентов. В связи с этим ответственным за принятие решений лицам настоятельно рекомендуется с недоверием относиться к любому прогнозу движения транспорта, который не учитывает риск ошибочности. Что касается прогнозов пассажиропотока на железнодорожном транспорте, а особенно в городском сообщении, одного только недоверия явно недостаточно.
4. Реальность и вымысел в экономике мегапроектов
Главные переменные финансовой жизнеспособности любого крупного проекта – затраты (инвестиции, финансирование, эксплуатация и обслуживание) и доходы (главным образом, плата за пользование дорогами в случае транспортных проектов). Для каждой переменной прогнозируемые значения могут отличаться от фактических значений, как это было показано выше. Поэтому существует риск, что фактическая жизнеспособность проекта может существенно отличаться от прогнозируемой жизнеспособности.
Разница между прогнозируемой и фактической жизнеспособностью может быть настолько велика, что, если бы фактическая жизнеспособность была известна для данного проекта заранее, ответственные лица, возможно, решили бы:
1. Не воплощать проект в жизнь;
2. Осуществлять проект в другой форме;
3. Претворить в жизнь другой проект.
Другими словами, нежизнеспособные проекты или проекты, менее жизнеспособные, чем отмененные проекты, могут реализовываться не потому, что они жизнеспособны, а потому, что их жизнеспособность была неточно предсказана. Очевидно, что это выливается в неэффективное использование ресурсов.
Туннель под Ла-Маншем, Большой Бельт и Эресунд
Для туннеля под Ла-Маншем первоначальные оценки жизнеспособности оказались несостоятельными из-за фактического развития событий, которые привели проект к резкому скачку от ожидаемой высокой рентабельности до практического банкротства нескольких фирм. Большинство наблюдателей сегодня считают коммерческую жизнеспособность туннеля под Ла-Маншем необоснованной, а перспективу получения удовлетворительной прибыли главными инвесторами весьма сомнительной[67 - См. также Major Projects Association, Beyond 2000: A Source Book for Major Projects, с. 155; The Economist, 30 апреля 1994 г., с. 13, 73–4.].
После выпуска акций Eurotunnel по цене 3,50 фунта стерлингов за штуку 9 декабря 1987 г. к середине 1989 г. первоначальный оптимизм взвинтил курсы акций Eurotunnel более чем в три раза, доведя их стоимость до
отметки выше 11,00 фунтов стерлингов. Затем на проекте сказались задержки и перерасход средств, что привело к недостатку капитала и кризису. Акции резко упали до четверти максимальной стоимости. Когда в октябре 1994 г. в туннеле проходил демонстрационный прогон транспорта, CNN сообщила, что курсы акций достигли самой низкой отметки[68 - CNN, Financial News, 21 октября 1994 г.]. С тех пор акции снова потеряли более двух третей своей стоимости. Доверие инвесторов к проекту не было восстановлено, несмотря на финансовое реструктурирование; акции продавались приблизительно по 65 пенсов в 2001 г., более чем через шесть лет после открытия движения. Это более чем на 80 процентов ниже начальной стоимости и на 95 процентов ниже максимального значения (см. рис. 4.1).
После потрясения от огромных финансовых перерасходов инвесторы начали опасаться, что прогноз движения транспорта по туннелю так же оптимистичен, как и прогнозируемые затраты. Эти опасения оказались весьма обоснованными, как мы видели выше при сравнении прогнозируемого и фактического движения транспорта. В результате туннель под Ла-Маншем до сих пор не стал жизнеспособным, то есть доходы все еще не покрывают затраты. Чтобы избежать банкротства, Eurotunnel в сентябре 1995 г. приостановил выплату процентов по своему огромному долгу. С 1995 по 1998 гг. компания пыталась выработать совместные меры по выживанию с 225 банками и 750 000 акционерами, вложившими свой капитал в проект. В декабре 1997 г. британское и французское правительства решили помочь Eurotunnel, продлив срок концессии на эксплуатацию туннеля на 34 года, до 2086 г. А в апреле 1998 г. была принята договоренность по финансовой реструктуризации, сократившей долг и финансовые расходы компании, благодаря чему компания смогла заключить другой арендный договор для подтверждения ее жизнеспособности в новых и улучшенных обстоятельствах.
Однако, согласно журналу The Economist, стоимость проезда, движение транспорта и доля на рынке должны будут существенно увеличиться, если Eurotunnel выйдет на уровень безубыточности[69 - The Economist, 31 января 1998 г., с. 74; 24 мая 1997 г., с. 67–8; 30 апреля 1994 г., с. 73; 29 апреля 1989 г., с. 73.]. Время покажет, является ли этот сценарий реалистичным. Добавьте к этому решение Европейского союза об аннулировании беспошлинной торговли, задержки и увеличение расходов на строительство высокоскоростной железной дороги между туннелем и Лондоном, а также слияние компаний двух главных конкурентов Eurotunnel: паромов Р&О и Stena. При такой политике и рыночных рисках будущую жизнеспособность Eurotunnel трудно предугадать. Поэтому инвесторы продолжают волноваться, получат ли они какую прибыль от своих инвестиций, и, когда это случится, мы вполне можем стать свидетелями еще одного сюжетного поворота в драме спасения Eurotunnel.
Что касается транспортного сообщения через пролив Большой Бельт, то, будучи государственным предприятием, оно не имеет курсов акций, а следовательно, и прямой рыночной оценки жизнеспособности этого проекта. Первоначально проект предусматривал отдельные финансовые условия для автомобильного и железнодорожного сообщения. Автомобильное сообщение предназначалось в собственность Great Belt Ltd с оплатой потребителями и предположительным периодом окупаемости – первые 12 лет. Железнодорожное сообщение должно было принадлежать Датским государственным железным дорогам (DSB), которые окупили бы его более чем через 30 лет, выплачивая ежегодный взнос для покрытия себестоимости строительства и выплаты процентов. Однако железнодорожное сообщение обнаружило нежизнеспособность еще до начала перевозок в июне 1997 г.
Перерасход средств на 110 процентов на железнодорожный туннель и на 30 процентов на железнодорожную инфраструктуру (неизменные цены) поднял ежегодный взнос, который должны были выплачивать Государственные железные дороги, до непомерно высокого уровня, согласно заявлению Железных дорог[70 - Danish Parliamentary Auditor’s Committee, Beretning от Storeb?ltsforbindelsens ?konomi, Beretning 4/97 (Copenhagen: Statsrevisoratet (Auditor’s office), 1998), с. 30–36.]. В то же время доходы от железной дороги подрывались на трех фронтах. Во-первых, запланированное трехлетнее опережение железнодорожного движения по отношению к автомобильному сократилось до одного года вследствие нарушения сроков ввода железнодорожного туннеля. В результате фактические доходы от железной дороги оказались ниже прогнозируемых. Во-вторых, были выявлены проблемы с пропускной способностью на подъездных путях, что также повлияло на ожидаемые доходы. Наконец, Государственные железные дороги объявили, что, вероятно, их более ранние прогнозы железнодорожного движения были слишком оптимистичны.
На этом фоне закон о строительстве транспортного сообщения Большой Бельт был пересмотрен в 1996 г. в целях решения проблем жизнеспособности железнодорожного сообщения. Несмотря на то что перекрестное субсидирование вообще считается необоснованной государственной политикой как в Дании, так и в ЕС, именно это решение было предложено парламентом Дании для сообщения Большой Бельт. Нежизнеспособное железнодорожное сообщение должно было получать субсидию из доходов от автомобильного сообщения. Право владения железнодорожным сообщением перешло от Датских государственных железных дорог, которые так и не стали владельцами сообщения, как это планировалось первоначально, к компании Great Belt Ltd, которая без особого желания стала собственником обоих сообщений. Государственные железные дороги должны вносить плату за движение поездов через пролив, которая существенно ниже той, которая необходима для окупаемости железнодорожного сообщения. В то же время дорожные пошлины должны быть снижены на 20 процентов. Компания Great Belt Ltd, соответственно, должна выплатить общую стоимость железнодорожного и автомобильного сообщений из объединенных доходов от двух сообщений[71 - The Danish Parliament, Law no. 1233, 27 декабря 1996 г.].
До того как компания была вынуждена принять на баланс железнодорожное сообщение, она ожидала начала получения прибыли через 13 лет (приблизительный период окупаемости автомобильного сообщения). После пересмотра закона о строительстве и взаимного субсидирования период окупаемости был продлен до 35–40 лет[72 - Danish Parliamentary Auditor’s Committee, Beretning от Storeb?ltsfobindelsens ?konomi, с. 55–7.]. Но после открытия автодорожного сообщения один источник комбинированного субсидирования, а именно автомобильное движение, оказался больше прогнозируемого. Таким образом, в 2001 г. ожидаемый период окупаемости сократился до 26–29 лет. Фактический период окупаемости будет зависеть от ряда факторов, включая увеличение транспортного движения, будущий уровень платы за пользование Государственными железными дорогами и, возможно, самое главное, от размера финансирования огромного долга сообщения.
Первые полные годовые отчеты Great Belt Ltd за 1999 г. показывают, насколько большое значение для жизнеспособности играют расходы по финансовым операциям. До включения пунктов финансирования в отчеты результаты были значительно лучше, чем бюджет, благодаря более высоким, чем ожидалось, доходам от автомобильного сообщения, которые составили 280 миллионов датских крон. Однако после включения финансовых пунктов результат оказался на 150 миллионов датских крон ниже бюджета. Главная причина
заключалась в том, что приблизительно 10 процентов долга компании было в японских иенах, а в течение 1999 г. иена выросла в цене более чем на 25 процентов в сравнении с евро и датской кроной[73 - Sund & B?lt. ?rsberetning 1999 (Копенгаген: Холдинг Sund & B?lt, 2000), с. 20–23.]. После этого датское Министерство финансов решило, что Great Belt Ltd и другие предприятия, поддержанные государственными гарантиями, могут оцениваться только в евро и датских кронах[74 - Sund & B?lt, ?rsberetning 2001 (Копенгаген: Холдинг Sund & B?lt, 2002), с. 27.].
Другим важным источником финансового риска для Great Belt Ltd являются изменения процентной ставки. Реальная процентная ставка, реализованная для компании в 1999 г., составляла 4,02 процента, приближаясь к 4 процентам, принятым для долгосрочного бюджета компании[75 - Sund & B?lt, ?rsberetning 1999, с. 23.]. При долге в 38 миллиардов датских крон даже небольшое увеличение процентной ставки значительно бы увеличило затраты по финансированию компании и затронуло бы жизнеспособность проекта. Владельцы транспортных сообщений Большой Бельт и Эресунд решили хранить большую часть долга в кредитах с переменной ставкой, и пока это решение приносит свои дивиденды, поскольку реальные процентные ставки в 2001 г. для сообщения Большой Бельт сохранились на уровне всего 3,2 процента, а для сообщения Эресунд – 2,7 процента[76 - Ibid., с. 22; Sund & B?lt, ?rsberetning 2001, с. 29.]. Это решение обосновывается тем, что доходы от движения транспорта зависят от циклов деловой активности в экономике, где спад приводит к снижению доходов. Однако спад также приводит и к снижению процентных ставок, а следовательно, и к снижению затрат. Поэтому, согласно такому объяснению, кредиты с переменной ставкой могут расцениваться в качестве гарантии жизнеспособности от риска, связанного с более низкими доходами. Но транспортные сообщения Большой Бельт и Эресунд начали работать при экономике, в которой процентные ставки исторически были низкими. Поэтому вопрос о том, понизятся ли процентные ставки даже в период спада, остается открытым. Этот вопрос переходит в область риска жизнеспособности проекта: если процентные ставки будут оставаться такими же низкими, то хранение большой части долга в кредитах с переменной ставкой окажется не защитой от риска, а будет иметь обратный результат.
Что касается жизнеспособности транспортного сообщения Большой Бельт, можно сделать вывод, что при перерасходах на строительство в 7,5 миллиарда датских крон (цены 1988 г.) компании Great Belt Ltd и датским налогоплательщикам просто повезло, что сообщение открылось в период подъема экономики, сопровождавшегося высоким уровнем автомобильного движения – на две трети больше прогнозируемого – и низким уровнем процентной ставки. Без такой удачи, например в условиях спада в сочетании с более высокими процентными ставками, железнодорожное сообщение могло бы быть не единственной нежизнеспособной частью проекта, как мы видим сегодня. Возможно, эксплуатация всего сообщения оказалась бы под угрозой. Анализ чувствительности, выполненный Great Belt Ltd, показывает, что снижение доходов на 10 процентов от уровня 1999 г. привело бы к увеличению периода окупаемости на пять лет. Увеличение процентных ставок всего на половину процента увеличило бы период окупаемости на три года[77 - Ibid., с. 24.]. В 1997 г. Генеральный аудитор Дании также подсчитал, что при увеличении процентных ставок на два процента окупаемость проекта станет невозможной[78 - Danish Parliamentary Auditor’s Committee, Beretning от Storeb?ltsfobindelsens ?konomi, 1998, с. 58.]. Поэтому для сохранения жизнеспособности проекта необходимы удача и хорошие управленческие навыки проектной компании. Сообщение Большой Бельт – наглядный пример значительного риска, сопровождающего разработку мегапроекта, призванный также показать, насколько жизнеспособность проекта чувствительна к такому риску.
Строительство транспортного сообщения Эресунд было ратифицировано парламентом Дании в 1991 г. Что касается сообщения Большой Бельт, условием ратификации было «самофинансирование», то есть доходы от платы за пользование должны были покрывать затраты без привлечения бюджетных средств на финансирование проекта. Это условие было ясно выражено и в политическом соглашении о проекте между главными сторонами в датском парламенте, и в соглашении между Данией и Швецией[79 - Danish Parliament, “Aftale mellem Danmarks regering og Sveriges regering om en fast forbindelse over ?resund”, signed 23 March 1991, article 21; Annex to Danish Parliament, “Forslag til Lov om anl?g af fast forbindelse over ?resund”, Lovforslag nr. L 178, proposed 2 May 1991.].
Когда министр транспорта представлял закон о проекте Эресунд парламенту 2 мая 1991 г., было заявлено, что, согласно прогнозируемой жизнеспособности, проект должен приносить 50 миллионов датских крон чистого дохода ежегодно[80 - Ibid.]. Однако позже Генеральный аудитор Дании обнаружил, что за несколько месяцев до представления закона в парламент четыре оценки показали нежизнеспособность проекта, то есть доходы не покрывали затраты за требуемый 30-летний период окупаемости[81 - Danish Auditor-General, Beretning til statsrevisorerne от udviklingen i de ?konomiske overslag vedr?rende ?resundsforbindelsen, с. 16–28.]. Однако ни эти оценки, ни информация о них не были известны парламенту, когда он принимал решение относительно сообщения Эресунд.
В 1994 г. Генеральный аудитор Дании пересмотрел оценки и пришел к выводу, что бюджет сообщения Эресунд неточен. Выступая с острой критикой, Генеральный аудитор указал, что парламент должен был быть лучше информирован в этом вопросе, прежде чем принимать решение о запуске проекта. Генеральный аудитор пришел к выводу: «Значение этой неточности очень велико, поскольку даже небольшое увеличение бюджета по сравнению с экономическими допущениями законодательного предложения сделает невозможным выполнение требования самофинансирования [сообщения]»[82 - Ibid., с. 12.].
С тех пор как этот вывод был написан Генеральным аудитором, финансовые перерасходы увеличились на 26 процентов для моста-туннеля через пролив и на 68 процентов для подъездных путей на датской стороне (неизменные цены), тогда как движение транспорта осталось ниже прогнозируемого. Как упоминалось выше, попытки увеличить движение транспорта и доходы путем снижения платы за пользование, потерпели неудачу. Интеграция экономики Восточной Дании и Южной Швеции оказалась гораздо более сложной, чем предполагали промоутеры проекта (см. также главу 6). Кроме того, конкуренция оставшихся паромов оказалась гораздо сильнее, чем ожидалось. На этом фоне датское Министерство транспорта, Министерство финансов и компания Sund & B?lt Holding Ltd решили провести изучение проблем жизнеспособности сообщения Эресунд[83 - Ministry of Transport, Ministry of Finance and Sund & B?lt Holding, Ltd., Udredning af ?konomien i А/S ?resundsforbindelsen (de danske anl?g) (Copenhagen: Author, 2002).]. Исследование, опубликованное в 2002 г., выявило, что в течение 2001 г., первого полного года эксплуатации, доходы от движения транспорта составили всего 40 процентов от прогнозируемых[84 - Ibid., с. 33.]. В ходе исследования также выяснилось, что, скорее всего, требуемый период окупаемости в 30 лет для сообщения через пролив окажется недостаточным. Более того, согласно исследованию, инвестиции в сообщение на датской стороне, возможно, вообще невозможно окупить без субсидий со стороны налогоплательщиков. И датские налогоплательщики уже задействованы, поскольку окупаемость датской части сообщения в значительной степени
зависит от налоговой договоренности с Great Belt Ltd, согласно которой убытки сообщения Эресунд вычитаются из доходов сообщения Большой Бельт до налогообложения. В общем, во время написания этой книги жизнеспособность сообщения Эресунд казалась весьма сомнительной. Жизнеспособность будет доказана или опровергнута только будущим развитием проекта.
Двойной риск городской железной дороги
Упоминавшееся в главах 2 и 3 исследование Ольборгского университета о стоимости и частной финансовой поддержке транспортных инфраструктурных проектов показывает, что проекты городских железных дорог в среднем оказались значительно более затратными, чем прогнозировалось[85 - Bent Flyvbjerg, “Economic Risk in Public Works Projects: The Case of Urban Rail”, paper, forthcoming.]. В 44 представленных в исследовании проектах городских железных дорог, для которых данные о перерасходе средств были доступны, средний перерасход средств составил 45 процентов. В 25 процентах проектов перерасход средств был не менее 60 процентов; в 75 процентах проектов перерасход средств составил не менее 33 процентов.
В то же время исследование показывает значительно более низкое количество пассажиров на городских железных дорогах в сравнении с прогнозируемым и, следовательно, более низкие доходы. В 22 проектах городских железных дорог, для которых данные о прогнозируемых и фактических перевозках были доступны, объем перевозок был в среднем на 51 процент ниже прогнозируемого. Для 25 процентов этих проектов фактическое движение было, по меньшей мере, на 68 процентов ниже прогнозируемого; для 75 процентов проектов фактическое движение было, по меньшей мере, на 40 процентов ниже прогнозируемого.
Поэтому угроза жизнеспособности городских железных дорог подступает с двух фронтов: как со стороны затрат, так и со стороны доходов. Городская железная дорога содержит в себе двойной риск: с экономической и с финансовой точек зрения. Возможности финансирования роста издержек, понесенных во время строительства, через рост доходов от увеличения количества пассажиров часто оказываются ограниченными.
В целях проведения более систематического анализа двойного риска городских железных дорог для Ольборгского исследования были взяты все проекты городских железных дорог, для которых были доступны данные как в отношении разницы между прогнозируемыми и фактическими расходами, так и в отношении разницы между объемом прогнозируемых и фактических пассажирских перевозок. Всего было рассмотрено 12 проектов.
В таблице IV.i показаны данные для 12 проектов. Двойной риск с увеличением издержек и более низким, чем прогнозировалось, объемом пассажирских перевозок ясно просматривается для этих проектов, где среднее увеличение расходов составило 40,3 процента, а фактический объем перевозок в среднем на 47,8 процента ниже прогнозируемого.
Имея только 12 наблюдений, необходимо сделать оговорку относительно небольшого количества данных. Тем не менее цифры настолько статистически значимы и подтверждаются гораздо большим количеством наблюдений в других частях анализа, что напрашивается вывод о том, что проекты городских железных дорог являются высокорискованными предприятиями с экономической и финансовой точек зрения, так как риски доходов увеличивают риски стоимости, создавая проекты, риск которых увеличивается вдвое.
Скоростная железная дорога в Германии
История железнодорожного проекта MAGLEV между Берлином и Гамбургом показывает некоторые основные причины ненадежности прогнозов и финансовых предсказаний и их влияния на жизнеспособность. Когда в 1992 г. в отрасли был предложен проект, его сметная стоимость составляла 5,7 миллиарда немецких марок. Пассажиропоток прогнозировался на уровне 15 миллионов в год (до 2010 г.). Когда в 1994 г. правительство решило дать проекту зеленый свет, эти данные были уже скорректированы до 8,9 миллиарда марок и 14 миллионов пассажиров, все еще согласно очень оптимистическим предположениям. На этом основании было учреждено государственно-частное объединение, выделившее 5,6 миллиарда марок государству (за стоимость инфраструктуры) и 3,3 миллиарда марок отраслевому консорциуму (для инвестирования деятельности). Подразумевалось, что финансовый риск ложится на государство. В 1997 г. финансовая схема снова изменилась. Новая стоимость составляла 9,8 миллиарда марок, а пассажиропоток – 12 миллионов. Государство теперь взяло ответственность за затраты на инфраструктуру в 6,1 миллиарда марок, промышленность – за 3,7 миллиарда марок, и риск за деятельность полностью ложился на Deutsche Bahn AG. После изменения в руководстве Deutsche Bahn в 1999 г., согласно внутреннему прогнозу, выходило, что ожидаемый пассажиропоток мог составить всего 6–8 миллионов пассажиров, то есть менее половины прогнозируемого ранее количества. Также, с точки зрения администрации Deutsche Bahn, контроль затрат отсутствовал. На этом фоне новый председатель холдинга, бывший руководитель промышленного предприятия, отказался как-либо рисковать бюджетом Deutsche Bahn. Поскольку отрасль не хотела продолжать рисковать, как и правительство, которое сменилось к концу 1998 г., проект был остановлен.
Хроника развития немецкого проекта MAGLEV ясно демонстрирует политический механизм, стоящий за продвижением мегапроектов, если распределение риска и технические условия реализации четко не определены с самого начала. Промоутеры пытались способствовать политическому процессу принятия решения на государственном уровне, предоставляя стратегические данные по объему транспорта и затратам и одновременно лоббируя свои интересы. Это было сделано настолько эффективно, что министр игнорировал все предупреждения до представления проекта Кабинету министров в 1994 г., который его одобрил. Министр игнорировал даже мнение своего собственного Консультативного научного совета, предоставившего ему два негативных отчета по проекту. Когда процесс продвижения проекта приводит к успешному началу, его трудно затем остановить, поскольку промоутеры и министерство работают совместно и предоставляют стратегические данные по затратам, выгодам и жизнеспособности. Чтобы остановить этот процесс, необходимы внешние силы, такие как частный капитал или новое федеральное правительство, не желающее идти на риск, который промоутеры обычно преуменьшают и затем пытаются переложить на других. Ниже мы покажем, что при разработке мегапроектов очень важно организовать проведение внешних проверок и оценок, призванных контролировать и ограничивать процесс, который, в противном случае, грозит стать анархическим и корыстным средством извлечения прибыли группами заинтересованных лиц[86 - Более подробно по проблеме погони за рентой, см.: Mushtaq Н. Khan and К. S. Jomo, eds., Rents, Rent-Seeking and Economic Development: Theory and Evidence in Asia (Cambridge: Cambridge University Press, 2000).].
Тогда как новая администрация Deutsche Bahn AG могла остановить проект MAGLEV на достаточно раннем этапе, чтобы избежать чрезмерного риска, для других немецких проектов высокоскоростных железных дорог это оказалось невозможным. Причиной неудач в управлении риском является то, что практически все проекты высокоскоростных железных дорог в Германии прошли следующий цикл развития:
1. Приблизительная оценка выгод, затрат и доходов по
стандартной процедуре оценки Министерства транспорта;
2. Включение проекта в Федеральный инвестиционный план перевозок на большие расстояния;
3. Начало подробной разработки рабочего плана проекта, контроль территориальной интеграции со стороны земель (L?nder);
4. Новые требования, установленные L?nder как предварительные условия внедрения;
5. Новая финансовая оценка, выполненная Управлением планирования, контроль деятельности со стороны Федерального железнодорожного агентства, пересмотр прогнозов, соглашение между государством и Deutsche Bahn AG о разделении затрат, утверждение финансовых планов и распределение государственных платежей в будущие финансовые бюджеты;
6. Окончательный план проекта, переговоры с общественными объединениями, рассмотрение возражений граждан, процессы отчуждения, новые требования, предъявляемые общественными объединениями;
7. Строительство проекта, отчет о фактическом росте себестоимости небольшой группе должностных лиц, представляющих участвующие организации и министерства транспорта и финансов, а также Deutsche Bahn AG.
Высокоскоростная железная дорога между Кельном и Франкфуртом является одним из таких примеров. Первоначально планировалось, что между городами будет лишь одна остановка, а общая стоимость составит 5,4 миллиарда немецких марок. После этапа (5), указанного выше, одна остановка превратилась в пять плюс столько же новых станций. Следовательно, средняя скорость должна была снизиться, так же как и спрос, упавший с запланированных 22 до 18 миллионов пассажиров в год. Теперь затраты подверглись переоценке и составили 7,8 миллиарда марок. Это послужило основанием для подписания соглашения между Федеральным правительством и Deutsche Bahn AG о разделении затрат. Согласно существующим оценкам, затраты составят 10 миллиардов марок, или почти вдвое превысят первоначально запланированный бюджет, при этом пассажиров станет меньше.
В случае высокоскоростной железнодорожной линии между Нюрнбергом и Мюнхеном компания Deutsche Bahn AG выступила за прокладывание маршрута через Аугсбург, поскольку можно было использовать существующие пути. Однако Бавария выступала за маршрут через Ингольштадт. На этапе (5) это оценивалось в 4,7 миллиарда марок, что вызвало жесткую критику со стороны Генерального аудитора. Федеральное железнодорожное агентство (ЕВА), государственная контролирующая организация федеральных железных дорог в Германии, тогда произвольно сократило оценку стоимости на 0,9 миллиарда марок, или приблизительную разницу в стоимости двух вариантов проекта. После этого бывшая администрация Deutsche Bahn AG оказалась под чрезвычайно сильным давлением со стороны федерального и баварского правительств, вынудивших согласиться с финансовым планом, основанным на сокращенном бюджете в 3,8 миллиарда марок. Согласно недавним оценкам, затраты достигнут, по меньшей мере, 5,4 миллиарда марок.
Та же ситуация характерна и для других проектов железных дорог в Германии. В ходе инвестиционного планирования высокоскоростных железных дорог общий риск на сумму приблизительно 6 миллиардов марок был возложен на Deutsche Bahn AG. До реформирования железной дороги в 1994 г., когда компания Deutsche Bahn была еще государственным учреждением, такая проблема была бы решена путем вмешательства в среднесрочные правительственные бюджеты. Но после реформы, когда Deutsche Bahn стала акционерной компанией, подчинявшейся частному праву, акции которой находились в 100 % владении федеральной земли, теперь уже новая компания, Deutsche Bahn AG, должна была частным образом справляться с рисками, что соответственно привело ее к глубокому финансовому кризису. Компания обратилась к расходной части бюджета, предназначенной для финансирования ремонта существующей железнодорожной сети, чтобы профинансировать строительство нескольких новых крупномасштабных проектов. Как следствие, в настоящее время существуют 2500 низкоскоростных секций в железнодорожной сети, являющихся причиной постоянных задержек и нарушений в работе. Привлекательность железнодорожных служб для потребителей упала, что, в свою очередь, привело к уменьшению сальдо компании.
Эти примеры показывают, почему в Германии транспортные инфраструктурные мегапроекты обычно оказываются вдвое дороже, чем планировалось первоначально, и зачастую приносят более низкие доходы: разнообразные политические интересы встраиваются и прячутся в процесс после того, как федеральный план инвестиций в инфраструктуру получит общее одобрение Парламента. Ключевые фигуры заинтересованы в повышении технических требований независимо от затрат, а также в сохранении максимально низкой прозрачности этого кумулятивного процесса. Например, при проведении исследований для этой книги невозможно было выявить ответственных за принятие решений в немецких проектах, даже контактируя с членами правления Deutsche Bahn Netz AG, инфраструктурной компании Немецких железных дорог. Система закрыта сама в себе, и в этом качестве представлена как пример для изучения проблемы, к которой мы вернемся в главе 8: недостатку прозрачности, часто связанному с большим риском из-за недостатка ответственности.
По сравнению с немецкими проектами туннель под Ла-Маншем и сообщения Большой Бельт и Эресунд выглядят почти как успешные проекты, особенно на последних стадиях разработки проекта. К счастью, немецкая реформа железных дорог усложнила процесс сокрытия (и передачи) рисков, затрат и жизнеспособности, как описывалось выше; в конечном счете, результаты проявятся в балансах приватизированной железнодорожной компании.
Другие транспортные инфраструктурные проекты
Модель слишком оптимистичных оценок жизнеспособности проектов на начальных стадиях планирования, обнаруженная в проектах туннеля под Ла-Маншем, сообщения Эресунд и немецких высокоскоростных железных дорог, оказалась характерна и для других проектов.
В таблице IV.ii приведено сравнение туннеля под Ла-Маншем с рядом других проектов, также столкнувшихся с проблемой жизнеспособности.
Проведенное Генеральным аудитором Швеции исследование 15 авто– и железнодорожных проектов отсылает нас к более раннему открытию, согласно которому проекты «продолжают жить» в процессе планирования, несмотря на значительное снижение степени жизнеспособности: если ранние оценки жизнеспособности показали, что проект жизнеспособен, и таким образом поставили его в повестку дня планирования, проект будет сохранять свой статус независимо от дальнейшего развития его жизнеспособности, представляя угрозу для эффективного использования государственных фондов[87 - Swedish Auditor-General, Infrastrukturinvesteringar: En kostnadsj?mf?relse mellan plan och utfall i 15 st?rre projekt inom V?gverket och Banverket, RRV 1994:23.]. Генеральный аудитор Швеции далее отметил, что в большинстве случаев финансовых изменений в проектах ответственные органы не пересчитывали жизнеспособность проекта. Пересчет степени жизнеспособности был сделан только в шести случаях для четырех автодорожных проектов. Доход этих проектов оказался на 8–40 процентов ниже прогнозируемого. Один автодорожный проект стоимостью 791 миллион шведских крон после трех раундов повторных вычислений имел отрицательное соотношение издержек и прибыли. Этот
проект, как и другие, был реализован[88 - Ibid., Annex 2:1.].
В исследовании Министерства транспорта США, проведенном для 10 железнодорожных транзитных проектов, жизнеспособность вычислялась путем анализа рентабельности, соотносившего стоимость с объемом перевозок[89 - Pickrell, Urban Rail Transit Projects: Forecast Versus Actual Ridership and Cost; Richmond, New Rail Transit Investments: A Review.]. Как упоминалось, финансовые перерасходы в 10 проектах колебались от –10 до +106 процентов, тогда как фактический объем перевозок был на 28–85 процентов ниже прогнозируемого. В результате фактические затраты на пассажира превысили прогнозируемые в среднем на 500 процентов (от 190 до 870 процентов), и, соответственно, фактическая жизнеспособность проекта оказалась гораздо ниже планируемой[90 - Pickrell, Urban Rail Transport Projects, с. xi.]. В 10 американских проектах расхождение между прогнозируемыми и реальными затратами на пассажира зачастую было больше, чем весь диапазон затрат всех альтернативных проектов, из которых производился выбор. Исследование приходит к выводу, что «весьма вероятно, что, если бы у ответственных лиц были более точные прогнозы относительно затрат и будущего объема перевозок в этих проектах, они бы выбрали другой проект»[91 - Ibid., с. xvii. См. также Kain, “Choosing the Wrong Technology: Or How to Spend Billions and Reduce Transit Use”, с. 197–213.].
Результаты исследования 21 системы железнодорожных перевозок в развивающихся и новых индустриальных странах, проведенного Лабораторией транспортных и дорожных исследований, показывают модель, похожую на ту, что была выявлена американским исследованием: затраты были недооценены на 20–100 процентов, а объем перевозок в большинстве случаев был завышен на 25–225 процентов. Это привело к тому, что фактическая жизнеспособность оказалась существенно ниже прогнозируемой[92 - Fouracre, Allport and Thomson, The Performance and Impact of Rail Mass Transit in Developing Countries, TRRL Research Report no. 278, с. 7–12.]. Только три из 11 транспортных систем, для которых можно было рассчитать затраты и доходы, показали положительное сальдо (Гонконг, Сеул, Сингапур), несмотря на то, что в процессе планирования данных транспортных систем большинство правительств были вынуждены поверить, что системы будут финансово жизнеспособны[93 - Ibid., с. 14.]. Одной из причин разницы между фактической и прогнозируемой жизнеспособностью, выявленной авторами исследования, был «сверхоптимизм на этапах планирования»[94 - Ibid., с. 10.]. Безусловно, развивающимся странам эти проекты вообще не нужны и только замедляют их экономическое развитие из-за негативной жизнеспособности.
Всемирный банк призвал не только к большей точности при оценке жизнеспособности, но и к большей честности.
Другие инвестиции в инфраструктуру
Данные других типов проектов показывают, что эта модель является общей: сверхоптимистические прогнозы жизнеспособности для крупных инвестиций скорее правило, чем исключение[95 - Основные источники: Merewitz, “Cost Overruns in Public Works”, in Niskanen et al., eds., Benefit-Cost and Policy Analysis; ibid., reprint no. 114; Merewitz, How Do Urban Rapid Transit Projects Compare in Cost Estimate Experience? Reprint no. 104; Hall, Great Planning Disasters; World Bank, Economic Analysis of Projects: Towards a Results-Oriented Approach to Evaluation, ECON Report; Fraser, “Compensation for Extra Preliminary and General (P & G) Costs Arising from Delays, Variations and Disruptions: The Palmiet Pumped Storage Scheme”; Dlakwa and Culpin, “Reasons for Overrun in Public Sector Construction Projects in Nigeria”; Morris and Hough, The Anatomy of Major Projects: A Study of the Reality of Project Management; Arditi, Akan and Gurdamar, “Cost Overruns in Public Projects”; Canaday, Construction Cost Overruns in Electric Utilities: Some Trends and Implications; Henderson, “Two British Errors: Their Probable Size and Some Possible Lessons”; Blake, Cox and Fraize, Analysis of Projected Vs. Actual Costs for Nuclear and Coal-Fired Power Plants; Department of Energy Study Group, North Sea Costs Escalation Study, Hufschmidt and Gerin, “Systematic Errors in Cost Estimates for Public Investment Projects”, in Margolis, ed.. The Analysis of Public Output; Healey, “Errors in Project Cost Estimates”.]. Обзор всего проектного портфолио Всемирного банка, так называемый отчет Вапенханса, зафиксировал рост количества низкоэффективных проектов[96 - World Bank, World Development Report 1994: Infrastructure for Development, с. 86.]. Главная причина заключалась в слишком оптимистических оценках жизнеспособности проектов. Вторая – в недостаточном внимании к риску и неопределенности. Другие исследования ряда проектов, проведенные Всемирным банком, не выявили никаких признаков уменьшения проблемы. Напротив, для этих проектов было отмечено увеличение разрыва между прогнозируемой и фактической жизнеспособностью[97 - Measured as economic rates of return. World Bank, ECON Report, Economic Analysis of Projects, с. 14, 21.].
Обычно проекты Всемирного банка подвергаются более тщательной оценке и контролю по сравнению с большинством других инфраструктурных проектов, но даже и в инфраструктурных проектах, проходящих через достаточно строгие процедуры банка, было обнаружено последовательное завышение жизнеспособности проекта[98 - World Bank, World Development Report 1994, с. 17.]. На этом фоне Всемирный банк призвал не только к большей точности при оценке жизнеспособности, но и к большей честности[99 - World Bank, ECON Report, Economic Analysis of Projects, с. 21.]. Мы согласны, что честность необходима, и мы считаем, что лучше всего повышать честность путем повышения ответственности. Далее мы остановимся на повышении ответственности как средстве улучшения оценки проекта и процессов принятия решений для больших инвестиций в инфраструктуру.
Пытаясь понять, почему жизнеспособность так последовательно переоценивается во многих крупных проектах, два исследователя из Массачусетского технологического института выяснили: основная проблема состоит в том, что стимулы предоставления оптимистических оценок жизнеспособности очень сильны, а препятствия незначительны. Ответственность низка, к тому же политические деятели, недооценивающие затраты ради одобрения проектов, редко продолжают оставаться у власти, когда появляется возможность рассчитать фактическую жизнеспособность, если это вообще делается. Подрядчики и другие лица, имеющие свой интерес в крупных проектах, также стремятся к одобрению своих предложений. Поскольку предусмотренные договорами штрафы за предоставление сверхоптимистических тендеров зачастую относительно невелики, стоимость крупных проектов часто недооценивается даже в процессе подачи заявки на тендер[100 - Frank P. Davidson and Jean-Claude Huot, “Management Trends for Major Projects”, Project Appraisal, том 4, № 3, сентябрь 1989 г., с. 137.]. Аналогичные результаты были получены в ходе проведения исследований в Калифорнийском университете в Лос-Анджелесе[101 - Martin Wachs, “Ethics and Advocacy in Forecasting for Public Policy”, Business and Professional Ethics Journal, том 9, №№ 1 и 2, 1990.].
Таким образом, неопределенность в оценке жизнеспособности связана не только с естественной сложностью прогнозирования будущего, но также с властью и интересами. Если органы, ответственные за разработку проекта и принятие решения, не примут во внимание вышеизложенное, а именно: если они не организуют необходимые проверки и мероприятия для оценки проекта, существует риск реализации ошибочных проектов.
• Перерасходы средств от 50 до 100 процентов на практике широко распространены, а перерасходы средств более чем на 100 процентов не так уж редки;
• Расхождение прогнозируемого спроса с фактическим в пределах 20–70 процентов – обычное явление;
• Главная проблема заключается в недостатке ответственности, а не в недостатке технической квалификации или данных.
Проблема преувеличенной жизнеспособности
Главные уроки, которые можно вынести из изучения проектов, рассмотренных в этой главе, таковы:
1. Перерасходы средств от 50 до 100
процентов на практике широко распространены для больших транспортных инфраструктурных проектов, а перерасход более чем на 100 процентов не так уж редок. Подобная ситуация характерна и для других типов проектов, не только транспортных;
2. Расхождение прогнозируемого спроса с фактическим в пределах 20–70 процентов – обычное явление для больших транспортных инфраструктурных проектов. Прогнозы для железнодорожных проектов особенно тяготеют к большой переоценке транспортного движения, часто более чем на 100 процентов, по крайней мере, в тех случаях, данные для которых доступны;
3. Прогнозы жизнеспособности для больших транспортных инфраструктурных проектов часто настолько оптимистичны, что плохо согласуются с фактическим развитием событий.
Подводя итог, можно сказать, что в результате вышеперечисленных факторов существует слишком много экономически неэффективных проектов, что вряд ли можно объяснить только случайностью. Различия между прогнозируемыми и реальными затратами, доходами и жизнеспособностью, представленные в этой и предыдущих двух главах, нельзя объяснить лишь естественной сложностью прогнозирования будущего. Для этого различия слишком последовательны и слишком однотипны. Напротив, различия вполне объяснимы действиями сторонников проектов, преуспевшими в манипулировании прогнозами с целью влияния на решения о продолжении проектов, а не об их приостановке. Главная проблема здесь заключается в недостатке ответственности сторон, вовлеченных в разработку и реализацию проекта, а вовсе не в недостатке технической квалификации или данных:
1. Из-за временных рамок, связанных с разработкой и реализацией крупных проектов, политические деятели, участвующие в предоставлении сверхоптимистических прогнозов жизнеспособности с целью одобрения проектов, редко продолжают оставаться у власти, когда появляется возможность рассчитать фактическую жизнеспособность;
2. Заинтересованные группы могут продвигать проекты, не неся при этом ни затраты, ни риски. Другие группы финансируют проекты, и часто за счет налогоплательщиков в форме государственных гарантий. Это поощряет корыстное поведение заинтересованных групп;
3. Подрядчики, которые по праву являются заинтересованной группой, стараются сделать все возможное, чтобы их предложения были приняты во время подачи заявки на тендер. Предусмотренные договором штрафы за предоставление излишне оптимистичных предложений тендеров часто оказываются ниже потенциальной прибыли. Поэтому в тендерах затраты и риски также часто недооцениваются. В результате реальные затраты и реальные риски не возникают до тех пор, пока строительство не развернется в полную силу.
Само собой разумеется, такое положение дел не означает, что не существует жизнеспособных проектов и проектов с «хорошим соотношением» прогнозируемой и фактической жизнеспособности. Но гораздо больше проектов с недооцененными затратами и переоцененными доходами, чем проектов с правильно оцененными затратами и доходами, не говоря уже о проектах с переоцененными затратами и недооцененными выгодами, которые вообще очень редки[102 - При наличии информации о 40 проектах, по которым было возможно установить достоверные данные о расходах на строительство и развитии движения, мы смогли определить только пять проектов с относительно точными прогнозами, для которых фактическое развитие было определено в интервале прогнозированного развития ±20 процентов. Оставшиеся 35 проектов не вошли в этот интервал, и только один (1) проект имел завышение прогноза расходов и занижение прогноза движения более, чем на 20 процентов.]. Менее всего это означает невозможность существенного улучшения стандартных методов оценки проекта. Однако это означает, что существует широко распространенная и систематическая проблема как в крупных транспортных, так и в других инфраструктурных проектах, касающаяся надежности оценки жизнеспособности, и что эту проблему, по-видимому, нельзя решить только техническими средствами. Похоже, что проблема связана с вопросами власти и требует уравновешивающих административных и институциональных изменений для ее решения[103 - См. также World Bank, An Overview of Monitoring and Evaluation in the Wоrld Bank, Report no. 13247, Operations Evaluation Department (Washington, DC: World Bank, 1994); and World Bank, Evaluation Results 1992, Operations Evaluation Department (Washington, DC: World Bank, 1994).].
Необходим ли обман для запуска проектов?
Остается открытым вопрос: осуществлялись ли вообще какие-либо мегапроекты без участия некоторой доли обмана, то есть получил бы проект одобрение, если бы истинные затраты и доходы были известны заранее? Данные, представленные выше, подтверждают, что промоутеры проектов и прогнозисты ответили бы на этот вопрос отрицательно; похоже, они считают, что заблуждение необходимо для запуска проектов, и эффективно предоставляют обманчивые прогнозы. Однако, мы не согласны, что заблуждение необходимо для осуществления проектов, и хотим указать на целую трясину экономических, юридических и этических проблем, которые сопутствуют практике обмана.
Легко найти мотивы для предоставления обманчивых прогнозов затрат и выгод. Политические деятели могут иметь «комплекс увековечения», инженеры любят строить, а представители местной власти иногда имеют менталитет строителей империи. Кроме того, развитие проекта дает работу инженерам и строительным компаниям, и многие заинтересованные лица делают на этом деньги. Если эти заинтересованные лица участвуют или косвенно влияют на процесс прогнозирования, то в результате проект, скорее всего, будет реализован. Недооценка затрат и завышение доходов бывают экономически обоснованы для таких заинтересованных лиц, так как это может увеличить вероятность доходов и прибыли. Собственный экономический и политический интерес также присутствует на уровне городов и стран. Это также может объяснить недооценку расходов и переоценку доходов. Дон Пикрель обращает внимание на то, что транспортные инвестиционные проекты в США конкурируют друг с другом за дискреционные гранты, ежегодно предоставляемые из ограниченного федерального бюджета[104 - Pickrell, Urban Rail Transit Projects: Forecast Versus Actual Ridership and Cost; Pickrell, “A Desire Named Streetcar: Fantasy and Fact in Rail Transit Planning”, с. 158–76.]. Это создает стимул для городов создавать проекты таким образом, чтобы на бумаге они выглядели выигрышнее в отношении затрат и прибыли, иначе деньги получит какой-нибудь другой город. Наконец, в некоторых кругах недооценка затрат расценивается как способ снижения расходов[105 - Merewitz, “Cost Overruns in Public Works”, in Niskanen et al, eds., Benefit-Cost and Policy Analysis, с. 280.].
Несмотря на то что мотивы найти несложно, гораздо большую сложность представляет поиск промоутеров и прогнозистов проектов, желающих рассказывать о фактических случаях недооценки расходов и завышения доходов. По юридическим, экономическим, этическим и другим причинам, если промоутеры и прогнозисты намеренно сфабриковали обманчивую оценку расходов и доходов для запуска проекта, вряд ли они расскажут об этом исследователям или другим людям[106 - Bent Flyvbjerg, “The Dark Side of Planning: Rationality and Realrationalit?t”, in Seymour Mandelbaum, Luigi Mazza and Robert Burchell, eds., Explorations in Planning Theory (New Brunswick, NJ: Center for Urban Policy Research Press, 1996); Wachs, “When Planners Lie with Numbers”, с. 476–479.]. Нам известно
только об одном исследовании, в котором действительно удалось вызвать на разговор людей, участвующих в недооценке затрат и переоценке доходов[107 - Wachs, “Technique Vs. Advocacy in Forecasting: A Study of Rail Rapid Transit”, с. 23–30; Wachs, “When Planners Lie with Numbers”; Wachs, “Ethics and Advocacy in Forecasting for Public Policy”, с. 141–57.]. Мартин Уочс провел опрос среди государственных должностных лиц, консультантов и планировщиков, участвовавших в разработке транспортных проектов в США. Он обнаружил, что модель очень обманчивых прогнозов затрат и частной финансовой поддержки нельзя объяснить техническими проблемами и лучше всего объясняется ложью. Каждый раз планировщики, инженеры и экономисты говорили Уочсу, что они должны были фальсифицировать прогнозы, чтобы предоставлять цифры, удовлетворяющие их начальство, и приемлемые для запуска проектов, независимо от того, подтверждались ли эти данные технической базой[108 - Wachs, “Ethics and Advocacy in Forecasting for Public Policy”, с. 144.].
Один типичный планировщик признал, что неоднократно занижал стоимость и завышал данные частной финансовой поддержки проекта, над которым работал, чтобы удовлетворить местного выборного чиновника, который хотел максимально увеличить шансы запуска проекта. Работа Уочса необычно проницательна для исследований, касающихся прогнозов. Но это всего лишь маленькое исследование, не имеющее статистического значения, к тому же Уочс признает, что большинство его доказательств – косвенные[109 - Wachs, “Technique Vs. Advocacy in Forecasting”, с. 28.]. Имеющиеся данные не позволяют делать выводы относительно контингента проектов. Тем не менее, на основании устойчивой модели явного искажения и лжи, выявленной им в ходе проведения социологических исследований, Уочс выдвигает гипотезу о том, что тип злоупотребления, которое он раскрыл, «почти универсален» и имеет место не только в транспортном планировании, но также и в других секторах экономики, где прогнозирование обычно играет важную роль в политических дебатах, например энергетике, планировании природоохранных мероприятий и жилищном строительстве[110 - Wachs, “Ethics and Advocacy in Forecasting for Public Policy”, с. 146; Wachs, “Technique Vs. Advocacy in Forecasting”, с. 28.].
Наша более обширная база примеров, позволяющая делать статистически обоснованные выводы, подтверждает заявление Уочса: модель недооцененных затрат и переоцененных доходов обнаруживается не только в небольшом количестве примеров тех проектов, которые изучил Уочс. Модель статистически значима и характерна для большинства транспортных инфраструктурных проектов. Представляется, что использование обмана и лжи в качестве тактики для запуска новых проектов лучше всего объясняет, почему в транспортных инфраструктурных проектах затраты в значительной степени и систематически недооцениваются, а доходы переоцениваются[111 - Flyvbjerg, Holm and Buhl, “Underestimating Costs in Public Works Projects: Error or Lie?”].
Несомненно, промоутеры проектов и прогнозисты обычно считают, что их проекты принесут благо обществу, и поэтому фальсификация затрат и выгод с целью получения одобрения для их запуска оправдана. Однако такое рассуждение глубоко неверно. Недооценка затрат и переоценка доходов для конкретного проекта ведет к искусственно завышенному соотношению доходов и затрат, что, в свою очередь, создает две проблемы. Во-первых, проект может быть запущен, несмотря на то, что он экономически нежизнеспособен. Или, во-вторых, он может быть начат вместо другого проекта, который мог бы принести больше дохода, если бы были известны реальные затраты и выгоды от обоих проектов. Оба случая ведут к неэффективному использованию ресурсов, а для государственных проектов – к трате денег налогоплательщиков. Таким образом, исключительно из соображений экономической эффективности аргумент об оправданной недооценке расходов и переоценке выгод должен быть отвергнут.
Но этот аргумент должен быть отклонен также и по юридическим, и этическим причинам. В большинстве демократических государств преднамеренное дезинформирование законодателей, администраторов, банкиров, общества и СМИ промоутерами и прогнозистами проектов не только считалось бы неэтичным, но в некоторых случаях даже незаконным, например, если государственные служащие преднамеренно дезинформируют членов правительства или члены правительства преднамеренно дезинформируют парламент. Существует формальное «обязательство правды», включенное в самые демократические конституции как средство повышения ответственности. Это обязательство нарушается преднамеренным искажением затрат и выгод независимо от причины такого искажения. Страдает не только экономическая эффективность, но также демократия и демократическая ответственность.
Наш первый ответ на вопрос, вынесенный в подзаголовок главы, о том, может ли вообще осуществляться какой-либо мегапроект без участия некоторой доли обмана, гласит: даже если бы обман в форме манипулирования стоимостью и оценкой выгоды был необходим для реализации проектов, такой обман не был бы оправдан в либеральных демократических государствах по экономическим, юридическим и этическим причинам; в этом случае страдали бы экономическая эффективность и демократическая ответственность. Наш второй ответ: обман не нужен для запуска проектов, так как существует много проектов с достаточно высокими выгодами и достаточно низкой стоимостью, чтобы оправдать их реализацию. Проблема состоит не в том, что не существует проектов, которые стоило бы реализовать. Проблема состоит в том, что сомнительные и широко распространенные методы недооценки затрат и переоценки доходов, используемые промоутерами и прогнозистами проектов, чтобы продвинуть их любимый проект, создают «королевство кривых зеркал», в котором чрезвычайно трудно решить, какие проекты заслуживают реализации, а какие – нет. В результате, как мы отметили во вводной главе и как признает даже собственный отраслевой орган – Ассоциация крупных проектов, «слишком много осуществляется проектов, которые не следовало бы осуществлять». Еще мы хотим добавить, что существуют также проекты, которые не реализуются, а должны были бы, если бы не проигрывали не лучшим проектам, а проектам с «лучшим» обманом, то есть проектам, в которых «лучше» манипулируют оценками затрат и выгод.
5. Воздействие на окружающую среду и риски
Мы живем в такое время, когда способность к постоянному обучению считается решающей для благосостояния людей, организаций и наций. Это эпоха «обучающегося общества». Однако при оценке воздействия на окружающую среду (environmental impact assessment – EIA), являющейся главным методом, который используют ответственные лица с целью предсказать влияние мегапроектов на окружающую среду, обучение на опыте практически отсутствует. Или, чтобы представить тему в более позитивном свете, можно сказать, что обучение только начинается. Это верно как для мегапроектов, так и для других типов проектов. Причина отсутствия обучения заключается в том, что проекты и их воздействия на окружающую среду редко проверяются после их осуществления, а без этого научиться чему-либо невозможно.
Недавнее исследование характеризует эту ситуацию как тупиковую и заключает: «во всем мире существуют большие возможности для проведения аудита по оценке экологического
воздействия постфактум»[112 - Ben Dipper, Carys Jones and Christopher Wood, “Monitoring and Post-auditing in Environmental Impact Assessment: A Review”, Journal of Environmental Planning and Management, том 41, № 6, ноябрь 1998 г., с. 731, 744.]. Одно из последствий современного положения вещей – недостаток знания о фактических экологических рисках, связанных с инфраструктурой и другими разработками. Хотя по анализу экологического влияния проведено много исследований и подготовлено множество отчетов, среди профессионалов и ответственных лиц бытует мнение о неудовлетворительном положении дел в этом вопросе в настоящее время. Ниже мы опишем три причины предполагаемых недостатков в оценке воздействия на окружающую среду:
1. Недостаток точности в предсказании воздействия;
2. Узкая область исследований воздействий и их временного диапазона; и
3. Неадекватная организация, планирование и интеграция организаций при оценке воздействия на окружающую среду в общем процессе принятия решений.
Оценка воздействия на окружающую среду (EIA)
В отличие от честолюбивых общих целей отчета Брундтланд и многих национальных и международных документов по глобальным экологическим вопросам конкретные оценки воздействия проектов на окружающую среду часто ограничиваются процедурами контрольных проверок, которые подчеркивают известную информацию о влиянии на местном уровне, игнорируя межрегиональные, глобальные, системные или долгосрочные воздействия[113 - Brundtland Commission, Our Common Future (Oxford University Press, 1987); Barry Sadler, International Study of the Effectiveness of Environmental Assessment, Interim Report and Discussion Paper (Canadian Environmental Assessment Agency, 1995).]. Поскольку схема проведения оценки воздействия на окружающую среду пока еще очень общая, не имеющая обязательных руководящих принципов, государственные органы и консультанты обладают высокой степенью свободы при выполнении подобных задач. В Дании усовершенствование схемы оценки началось с циркулярного письма 1993 г., выпущенного Канцелярией премьер-министра, и с публикации уведомления Министерства охраны окружающей среды, касающегося оценки воздействия на окружающую среду с точки зрения закона, а также других предложений правительства[114 - Prime Minister’s Office, Circular no. 31, Copenhagen: Prime Minister’s Office, February 1993 and February 1994.]. Однако до сих пор эти усовершенствования не получили статуса обязательных руководящих принципов. Региональные и экологические группы часто жалуются, что их обеспокоенность не была должным образом проанализирована в оценках воздействия на окружающую среду из-за слишком узкой области исследований. Совокупные и косвенные влияния редко обсуждаются в отчетах о воздействии на окружающую среду вследствие синергизма, вызванного, например, накоплением воздействий разных проектов[115 - R. Gregory, R. Keeney and D. V. Winterfeldt, “Adapting the Environmental Impact Statement Process to Inform Decisionmakers”, Journal of Policy Analysis and Management, том 11, № 1, 1992, с. 61.].
При обычном подходе к принятию решения в крупных транспортных инфраструктурных проектах процесс начинается с исследования технических решений и заканчивается экспертизой и определением стоимости (см. главу 8). Часто экологическая оценка и анализ риска являются заключительным этапом в подготовке решения для подачи правительству. Это, в частности, свойственно немецкому подходу к оценке (Федеральный план транспортных магистралей)[116 - German Federal Ministry for Transport, Bundesverkehrswegeplan.], а также является слабой стороной датской оценки воздействия на окружающую среду для больших проектов[117 - Morten Andersson et al., Milj?vurdering af transportprojekter: et case studie (Research Center for Environmental Assessment, Roskilde University, 1994); Andersson and Bo Elling, Environmental Impact Assessment on Transport Projects in Denmark (Research Centre for Environmental Assessment, Roskilde University, 1992).]. В результате оценка воздействия на окружающую среду часто оказывается последним штрихом в подготовке заключительной версии проекта и/или результаты оценки воздействия на окружающую среду неоднозначно воспринимаются обществом и вызывают конфликты.
Становится все более очевидно, что лучший способ организации процесса состоит в том, чтобы начинать оценку воздействия на окружающую среду на самом раннем этапе и сразу же привлекать к участию группы заинтересованных лиц и граждан. Главное условие успешного проведения оценки воздействия на окружающую среду заключается в том, чтобы сделать его механизмом с обратной связью[118 - T. O’Riordan, “On Greening of Major Projects”, in Major Projects Association, Major Projects and the Environment, Proceedings of a Royal Geographical Society/Major Projects Association Conference, Technical Paper, no. 8, Oxford: Major Projects Association, June 1989; Alan Gilpin, Environmental Impact Assessment (EIA): Cutting Edge for the Twenty-First Century (Cambridge: Cambridge University Press, 1995).]. Исследования, проведенные в ряде стран, подтверждают, что необходима новая схема исследования, планирования и принятия решений[119 - Christopher Wood, “Lessons from Comparative Practice”, Built Environment, том 20, № 4, 1994, с. 332–344.].
Оценка воздействия на окружающую среду в проектах туннеля под Ла-Маншем и Эресунд
В процедурах оценки воздействия на окружающую среду существуют методики анализа, которые могут помочь сделать правильные выводы относительно добросовестной практики. Ниже в качестве иллюстрации приводятся оценки воздействия на окружающую среду, подготовленные для туннеля под Ла-Маншем и сообщения Эресунд.
На британской стороне туннеля под Ла-Маншем первоначально проводилась оценка воздействий, возникших в результате:
• Двух железнодорожных туннелей и третьего обслуживающего туннеля;
Конец ознакомительного фрагмента.
Текст предоставлен ООО «ЛитРес».
Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию (http://www.litres.ru/bent-flivborg/verner-rotengatter/nils-bruzelius/megaproekty-i-riski-anatomiya-ambiciy/) на ЛитРес.
Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.
notes
Сноски
1
О роли Европейского союза как промоутера мегапроектов, см. John F. L. Ross, Linking Europe: Transport Policies and Politics in the European Union (Westport, CT: Praeger Publishers, 1998). См. также OECD, Infrastructure Policies for the 1990s (Paris: OECD, 1993); and Roger W. Vickerman, “Transport Infrastructure and Region Building in the European Community”, Journal of Common Market Studies, том 32, № 1, март 1994 г., с. 1–24.
2
The Economist, 19 августа 1995 г., с. 84.
3
Zygmunt Bauman, Globalization: The Human Consequences (Cambridge: Polity Press, 1998); здесь приводится по Bauman, “Time and Class: New Dimensions of Stratification”, Sociologisk Rapportserie, № 7, Department of Sociology, University of Copenhagen, 1998, с. 2–3.
4
Paul Virilio, “Un monde surexposе: fin de l’histoire, ou fin de la gеographie?”, в Le Monde Diplomatique, том 44, № 521, август 1997 г., с. 17, здесь приводится по Bauman “Time and Class”. Согласно Бауману, идея «конца географии» впервые была представлена Ричардом О’Брайеном в Global Financial Integration: The End of Geography (London: Chatham House/Pinter, 1992). Cm. Frances Cairncross, The Death of Distance: How the Communications Revolution Will Change Our Lives (Boston, MA: Harvard Business School Press, 1997). См. также Linda McDowell, ed., Undoing Place? A Geographical Reader (London: Arnold, 1997).
5
Time, 3 августа 1998 г.
6
Хотя плотины как таковые не относятся к транспортной и коммуникационной инфраструктуре, мы рассматриваем строительство плотин в рамках войны за независимость от пространства. Плотины, помимо прочего, производят электричество, а электричество является одним из самых эффективных способов освободить промышленность от локализованных источников энергии, таким образом, сделав промышленность «свободной», то есть независимой от пространства.
7
Peter W. G. Morris and George H. Hough, The Anatomy of Major Projects: A Study of the Reality of Project Management (New York: John Wiley & Sons, 1987); Mads
Christoffersen, Bent Flyvbjerg and J?rgen Lindgaard Pedersen, “The Lack of Technology Assessment in Relation to Big Infrastructure Decisions”, in Technology and Democracy: The Use and Impact of Technology Assessment in Europe. Proceedings from the 3rd European Congress on Technology Assessment, том I, Копенгаген: n. p., 4–7 ноября 1992 г., с. 54–75; David Collingridge, The Management of Scale: Big Organizations, Big Decisions, Big Mistakes (London: Routledge, 1992); Joseph S. Szyliowicz and Andrew R. Goetz, “Getting Realistic About Megaproject Planning: The Case of the New Denver International Airport”, Policy Sciences, том 28, № 4, 1995, с. 347–67; Mark Bovens and Paul ’t Hart, Understanding Policy Fiascoes (New Brunswick, NJ: Transaction Publishers, 1996); Peter Hall, “Great Planning Disasters Revisited”, paper, Bartlett School, London, undated.
8
CNN, Financial News, 16 июля 1998 г. Больше примеров см. в главах 2–4. См. также Elinor Ostrom, Larry Schroeder and Susan Wynne, Institutional Incentives and Sustainable Development: Infrastructure Policies in Perspective (Boulder, CO: Westview Press, 1993).
9
The Economist, 28 августа 1999 г., с. 47.
10
Edward W. Merrow, Understanding the Outcomes of Megaprojects: A Quantitative Analysis of Very Large Civilian Projects (Santa Monica, CA: RAND Corporation, 1988), с. 2–3.
11
Joanna Gail Salazar, “Damming the Child of the Ocean: The Three Gorges Project”, Journal of Environment and Development, том 9, № 2, июнь 2000 г., с. 173.
12
Major Projects Association, Beyond 2000: A Source Book for Major Projects (Oxford: Major Projects Association, 1994), с. 172; Morris and Hough, The Anatomy of Major Projects, с. 214.
13
Ralf C. Buckley, “How Accurate Are Environmental Impact Predictions?” Ambio, том 20, №№ 3–4, 1993.
14
Walter Williams, Honest Numbers and Democracy (Washington, DC: Georgetown University Press, 1998).
15
Paul C. Huszar, “Overestimated Benefits and Underestimated Costs: The Case of the Paraguay-Paranа Navigation Study”, Impact Assessment and Project Appraisal, том 16, № 4, декабрь 1998 г., с. 303; Philip M. Fearnside, “The Canadian Feasibility Study of the Three Gorges Dam Proposed for China’s Yangtze River: A Grave Embarrassment to the Impact Assessment Profession”, Impact Assessment, том 12, № 1, весна 1994 г., с. 21–57; C. Alvares and R. Billorey, Damning the Narmada: India’s Greatest Planned Environmental Disaster (Penang, Malaysia: Third World Network and Asia-Pacific People’s Environment Network, APPEN, 1988).
16
John F. Kain, “Deception in Dallas: Strategic Misrepresentation in Rail Transit Promotion and Evaluation”, Journal of the American Planning Association, том 56, № 2, весна 1990 г., с. 184–96; Alan Whitworth and Christopher Cheatham, “Appraisal Manipulation: Appraisal of the Yonki Dam Hydroelectric Project”, Project Appraisal, том 3, № 1, март 1988 г., с. 13–20; Martin Wachs, “When Planners Lie with Numbers”, Journal of the American Planning Association, том 55, № 4, осень 1989 г., с. 476–9; R. Teichroeb, “Canadian Blessing for Chinese Dam Called ‘Prostitution’”, Winnipeg Free Press, 20 сентября 1990 г., с. 9.
17
Практические примеры, см. ?sa Boholm and Ragnar L?fstedt, “Issues of Risk, Trust and Knowledge: The Hallands?s Tunnel Case”, Ambio, том 28, № 6, сентябрь 1999 г., с. 556–61. Теоретические доказательства, см. James Bohman, Public Deliberation: Pluralism, Complexity, and Democracy (Cambridge, MA: MIT Press, 1996), гл. 3.
18
Brian Doherty, “Paving the Way: The Rise of Direct Action Against Road– Building and the Changing Character of British Environmentalism”, Political Studies, том 47, № 2, июнь 1999 г., с. 275–91; Andrea D. Luery, Luis Vega and Jorge Gastelumendi de Rossi, Sabotage in Santa Valley: The Environmental Implications of Water Mismanagement in a Large-Scale Irrigation Project in Peru (Norwalk, CT: Technoserve, 1991); Jon Teigland, “Predictions and Realities: Impacts on Tourism and Recreation from Hydropower and Major Road Developments”, Impact Assessment and Project Appraisal, том 17, № 1, март 1999 г., с. 67; “Svensk webbsida uppmanar till sabotage” (шведский веб-сайт призывает к саботажу) и “Sabotage for miljoner” (sabotage for millions), Svensk V?gtidning, том 84, № 2, 1997, с. 3 и том 85, № 1, 1998, с. 7 Один из авторов настоящей книги также столкнулся со случаем саботажа на одном крупномасштабном ирригационном проекте в районе Килиманджаро в Танзании: см.: Bent Flyvbjerg, Making Social Science Matter: Why Social Inquiry Fails and How It Can Succeed Again (Cambridge: Cambridge University Press, 2001), гл. 10.
19
Ulrich Beck, Risk Society: Towards a New Modernity (Thousand Oaks, СA: Sage, 1992); Anthony Giddens, The Consequences of Modernity (Stanford, CA: Stanford University Press, 1990); Jane Franklin, ed., The Politics of Risk Society (Cambridge: Polity Press, 1998).
20
Для знакомства с литературой по оценке и управлению риском, см.: Sheldon Krimsky and Dominic Golding, eds., Social Theories of Risk (Westport, CT: Praeger, 1992); Ortwin Renn, “Three Decades of Risk Research: Accomplishments and New Challenges”, Journal of Risk Research, том 1, № 1, 1998, с. 49–71. См. также Главу 7 и три ведущих отраслевых журнала, Journal of Risk Research, Risk Analysis и Journal of Risk and Uncertainty.
21
Silvio О. Funtowicz and Jerome R. Ravetz, “Three Types of Risk Assessment and the Emergence of Post-normal Science”, in Krimsky and Golding, eds., Social Theories of Risk, с. 251–73. См. также Carlo Jaeger, Ortwin Renn, Eugene A. Rosa and Thomas Webler, Risk, Uncertainty and Rational Action (London: Earthscan, 2001).
22
Ortwin Renn, Thomas Webler and Peter Wiedemann, eds., Fairness and Competence in Citizen Participation: Evaluating Models for Environmental Discourse (Dordrecht: Kluwer, 1995); Ortwin Renn, “A Model for an Analytic-Deliberative Process in Risk Management”, Environmental Science and Technology, том 33, № 18, сентябрь 1999 г., с. 3049–55; Thomas Webler and Seth Tuler, “Fairness and Competence in Citizen Participation: Theoretical Reflections From a Case Study”, Administration and Society, том 32, № 5, ноябрь 2000 г., с. 566–95.
23
Adolf G. Gundersen, The Environmental Promise of Democratic Deliberation (Madison, WI: University of Wisconsin Press, 1995); Katherine E. Ryan and Lizanne Destefano, eds., Evaluation As a Democratic Process: Promoting Inclusion, Dialogue, and Deliberation (San Francisco: Jossey-Bass, 2000); Edward C. Weeks, “The Practice of Deliberative Democracy: Results From Four Large-Scale Trials”, Public Administration Review, том 60, № 4, июль-август 2000 г., с. 360–72. По теории совещательной демократии, см. James Bohman, Public Deliberation: Pluralism, Complexity, and Democracy (Cambridge, MA: MIT Press, 1996); Jon Elster, ed., Deliberative Democracy (Cambridge: Cambridge University Press, 1998); Stephen MacEdo, ed., Deliberative Politics: Essays on Democracy and Disagreement (Oxford: Oxford University Press, 1999); John S. Dryzek, Deliberative Democracy and Beyond: Liberals, Critics, Contestations (Oxford: Oxford University Press, 2000).
24
О совещательных подходах к участию, основанных на коммуникативной рациональности, см.: Thomas Webler, “‘Right’ Discourse in Citizen Participation: An Evaluative Yardstick” and Frances M. Lynn and Jack D. Kartez, “The Redemption of Citizen Advisory Committees: A Perspective from Critical Theory”, both articles in Renn, Webler and Wiedemann, eds., Fairness and Competence in Citizen Participation. Критику совещательного подхода и коммуникативной рациональности, см.: Reiner Keller and Angelika Poferl, “Habermas Fightin’ Waste: Problems of Alternative Dispute Resolution in the Risk Society”, Journal of Environmental Policy and Planning, том 2, № 1, 2000.
25
Более полное изложение этой дискуссии, см.: Bent Flyvbjerg, “Habermas and Foucault: Thinkers for Civil Society?”, British Journal of Sociology, том 49, № 2, июнь 1998 г., с. 208–33.
26
Для сравнительного анализа подходов, основанных на коммуникативной рациональности, и подходов, основанных на власти, см.: Flyvbjerg, Making Social Science Matter.
27
Относительно ответственности, см.: P. Day and R. Klein, Accountabilities (London: Tavistock, 1987); James G. March and Johan P. Olsen, Democratic Governance (New York: Free Press, 1995); Mark Bovens, The Quest for Responsibility: Accountability and Citizenship in Complex Organizations (Cambridge University Press, 1998); Fidelma White and Kathryn Hollingsworth, Audit, Accountability and Government (Oxford: Clarendon Press, 1999). Для дополнительных ссылок см. следующие главы.
28
Холл и Тэйлор выделяют три разных аналитических подхода к тому, что называется «Новый институционализм»: исторический институционализм, институционализм рационального выбора и социологический институционализм (Peter A. Hall and Rosemary С. R. Taylor, “Political Science and the Three New Institutionalisms”, Political Studies, том 44, № 5, 1996, с. 936–57). В дальнейшем мы обращаемся к первой и последней из этих трех школ, особенно к тому, как они понимают и преобразовывают методы и правила организационной ответственности. Более подробно по этой теме см.: James G. March and Johan P. Olsen, Rediscovering Institutions: The Organizational Basis of Politics (New York: Free Press, 1989); Walter W. Powell and Paul J. DiMaggio, eds., The New Institutionalism in Organizational Analysis (University of Chicago Press, 1991); W. Richard Scott, Institutions and Organizations: Theory and Research (Thousand Oaks, CA: Sage, 1995); and Vivien Lowndes, “Varieties of New Institutionalism: A Critical Appraisal”, Public Administration, том 74, лето 1996 г., с. 181–97.
29
Joe Cummings, Thailand (Melbourne: Lonely Planet Publications, 1999), с. 32.
30
Anna Coote, “Risk and Public Policy: Towards a High-Trust Democracy”, in Jane Franklin, ed., The Politics of Risk Society (Cambridge: Polity Press, 1998), с. 131.
31
Информация от Channel Tunnel Group, июль 1998 г., любезно предоставленная Метте Скамрис, Отдел разработки и планирования, Ольборгский университет. Согласно Eurotunnel, Проспект 1986 г. предусматривает резервный кредит для объекта в один миллиард фунтов, чтобы обеспечить такие непредвиденные обстоятельства, как задержки, расходы дополнительного капитала и т. д. В вышеупомянутые показатели производственных затрат эти непредвиденные обстоятельства не включены, согласно Eurotunnel (переписка с Eurotunnel, декабрь 1999 г., архив авторов).
32
Sund & B?lt, ?rsberetning 1999 (Копенгаген: Холдинг Sund & B?t, 2000), с. 19.
33
Danish Parliament, “Bem?rkninger til Forslag til Lov om anl?g af fast forbindelse over ?resund”, Lovforslag nr. L 178 (Folketinget [Danish
Parliament] 1990–91, 2. samling, proposed 2 May 1991), с. 10.
34
Sund & В?lt, ?rsberetning 1999, с. 20.
35
Sund & В?lt, ?rsberetning 1999, с. 20; Danish Parliament, “Redeg?relse af 6/12 93 om anl?g af fast forbindelse over ?resund”, Fortryk af Folketingets forhandlinger, Folketinget, 7 December 1993 (Copenhagen: sp. 3212–3213); Danish Auditor-General, Beretning til statsrevisorerne от udviklingen i de ?konomiske overslag vedr?rende ?resundsforbindelsen (Copenhagen: Rigsrevisionen (Danish Auditor-General), November 1994), с. 43–44. ?resundkonsortiet, Den faste forbindelse over ?resund (Copenhagen: ?resundkonsortiet, 1994), с. 4.
36
В ответ на наше описание роста себестоимости в сообщениях Большой Бельт и Эресунд администрация двух сообщений возражает против наших данных по перерасходу средств, в том числе о росте стоимости, вызванном политически одобренными изменениями планов проекта с целью, например, защиты окружающей среды. Согласно администрации такой рост стоимости не должен включаться в данные о перерасходе средств. Также администрация утверждает, что основным бюджетом, используемым для определения перерасхода средств, не должен быть бюджет, относящийся ко времени принятия решения о строительстве. Это должен быть более поздний бюджет, оцененный после политически одобренного изменения проекта и после учреждения проектных компаний и принятия ими ответственности за проекты (переписка с Холдингом Sund & B?lt, 20 декабря 1999 г., архив авторов). Если бы мы последовали рекомендации администрации, то финансовые перерасходы оказались бы существенно ниже тех, что упомянуты в основном тексте. Хотя мы понимаем, почему руководство проектов, со своей точки зрения, предпочло бы не включать в расчет перерасхода средств вопросы и периоды времени, за которые оно не несло ответственности, мы подчеркиваем, что международным принятым стандартом для расчета перерасхода средств является сравнение фактических затрат с затратами, оцененными во время принятия решения о строительстве. Для этого имеются должные основания. Во-первых, информация, доступная тем, кто принимает решение о строительстве в момент принятия такого решения, имеет значение, если мы хотим оценить, было ли решение обоснованным или нет. Во-вторых, этот стандарт расчета перерасхода средств позволяет сравнить эффективность различных проектов; это было бы невозможно, если мы следовали рекомендациям администрации проектов Эресунд и Большой Бельт.
37
Swedish Auditor-General, Infrastrukturinvesteringar: En kostnadsj?mf?relse mellan plan och utfall i 15 st?rre projekt inom V?gverket och Banverket, RRV 1994:23 (Stockholm: Avdelningen f?r Effektivitetsrevision, 1994).
38
Don Pickrell, Urban Rail Transit Projects: Forecast Versus Actual Ridership and Cost (Washington, DC: US Department of Transportation, 1990).
39
P. R. Fouracre, R. J. Allport and J. M. Thomson, The Performance and Impact of Rail Mass Transit in Developing Countries, TRRL Research Report 278 (Crowthorne: Transport and Road Research Laboratory, 1990).
40
Bent Flyvbjerg, Mette K. Holm and S?ren L. Buhl, “Underestimating Costs in Public Works Projects: Error or Lie?”, in Journal of the American Planning Association, том 68, № 3, лето 2002 г., с. 279–95. Леонард Меревитс ранее провел исследование, нацеленное на сравнение перерасхода средств в проектах городских высокоскоростных дорог, в частности системы San Francisco Bay Area Rapid Transit (BART), с перерасходами в других типах проектов общественных сооружений. С нашей точки зрения, это не более чем еще одно исследование перерасхода средств в проектах транспортной инфраструктуры с попыткой установления статистического значения для собственных выводов (Leonard Merewitz, How Do Urban Rapid Transit Projects Compare in Cost Estimate Experience? Reprint no. 104, Berkeley: University of California Berkeley, Institute of Urban and Regional Development, 1973; Merewitz, “Cost Overruns in Public Works”, in William A. Niskanen, Arnold C. Harberger, Robert H. Haveman, Ralph Turvey and Richard Zeckhauser, eds., Benefit-Cost and Policy Analysis, Chicago: Aldine Publishers, 1973, reprint no. 114, Berkeley: Institute of Urban and Regional Development, University of California, 1973). По причинам, приведенным ранее, исследование Меревитса не может считаться достаточно крупным для изучения транспортной инфраструктуры, и его статистическое значение неясно. (Flyvbjerg, Skamris Holm and Buhl, “Underestimating Costs in Public Works Projects: Error or Lie?”). Несмотря на недостатки, подход, предпринятый Меревитсом, был инновационным для своего времени и, в принципе, указал верное направление анализа перерасхода средств в проектах общественных сооружений.
41
Основные источники: Merewitz, Urban Rapid Transit Projects; Hall, “Great Planning Disasters Revisited”; World Bank, Economic Analysis of Projects: Towards a Results-Oriented Approach to Evaluation, ECON Report (Washington, DC: forthcoming); R. M. Fraser, “Compensation for Extra Preliminary and General (P & G) Costs Arising from Delays, Variations and Disruptions: The Palmiet Pumped Storage Scheme”, Tunnelling and Underground Space Technology, том 5, № 3, 1990; M. M. Dlakwa and M. F. Culpin, “Reasons for Overrun in Public Sector Construction Projects in Nigeria”, International Journal of Project Management, том 8, № 4, 1990; Morris and Hough, The Anatomy of Major Projects: A Study of the Reality of Project Management; David Arditi, Guzin Tarim Akan and San Gurdamar, “Cost Overruns in Public Projects”, International Journal of Project Management, том 3, № 4, 1985; Henry T. Canaday, Construction Cost Overruns in Electric Utilities: Some Trends and Implications, Occasional Paper no. 3 (Columbus: National Regulatory Research Institute, Ohio State University, November 1980); P. D. Henderson, “Two British Errors: Their Probable Size and Some Possible Lessons”, Oxford Economic Papers, том 29, № 2, июль 1977 г.; Coleman Blake, David Cox and Willard Fraize, Analysis of Projected Vs. Actual Costs for Nuclear and Coal-Fired Power Plants, Prepared for the United States Energy Research and Development Administration (McLean, VI: Mitre Corporation, 1976); Department of Energy Study Group (DOE), North Sea Costs Escalation Study, Energy Paper no. 8 (London: DOE, 31 December 1975); Maynard M. Hufschmidt and Jacques Gerin, “Systematic Errors in Cost Estimates for Public Investment Projects”, in Julius Margolis, ed., The Analysis of Public Output (New York: Columbia University Press, 1970); J. M. Healey, “Errors in Project Cost Estimates”, Indian Economic Journal, том 12, № 1, июль-сентябрь 1964 г.
42
Hall, “Great Planning Disasters Revisited”, с. 3.
43
Robert Summers, “Cost Estimates as Predictors of Actual Costs: A Statistical Study of Military Developments”, in Thomas Marschak, Thomas K. Glennan and Robert Summers, eds., Strategy for R&D: Studies in the Microeconomics of Development (Berlin: Springer-Verlag, 1967), с. 148.
44
Major Projects Association, Beyond 2000: A Source Book for Major Projects, с. 165.
45
Больше примеров добросовестной практики в отношении оценки расходов и управления, см.: World Bank, World Development Report 1994: Infrastructure for Development (Oxford: Oxford University Press, 1994). См. также Andrе Blanc, Christian Brossier, Christian Bernardini and Michel Gerard: Rapport de la Mission sur la Projet de TGV-Est Europеen, Inspection Gеnеral des Finances et Conseil Gеnеrale des Pont et Chausеes, Paris, июль 1996 г.
46
B. Bradshaw and R. Vickerman, eds., The Channel Tunnel: Transport Studies, In Focus (Folkestone: The Channel Tunnel Group Ltd, 1993), с. 17.
47
Christoffersen, Flyvbjerg and Pedersen, “The Lack of Technology Assessment in Relation to Big Infrastructural Decisions”, in Technology and Democracy: The Use and Impact of Technology Assessment in Europe. Proceedings from the 3rd European Congress on Technology Assessment, том I, с. 54–75.
48
Фактический пассажиропоток на железнодорожном транспорте совпадал с прогнозом 1987 г., то есть прогнозом времени принятия решения о строительстве сообщения Большой Бельт. Железнодорожные прогнозы, сделанные после этой даты, оказались оптимистическими: прогноз 1989 г. ежедневного пассажиропотока на 18 процентов превышал фактические показатели, прогноз 1991 г. превышал их на 65 процентов, а прогноз 1994 г. на 32 процента превышал показатели фактического транспортного движения. См.: А/S Storeb?ltsforbindelsen, ?st-vest trafikmodellen: Prognoser for trafikken over Storeb?ltsbroen og de konkurrerende f?rgeruter (Копенгаген: Great Belt Ltd, август 1994 г.), с. 4.
49
Основано на ежемесячных данных железнодорожного пассажиропотока через Большой Бельт 1997–2000 гг., предоставлено Государственными железными дорогами Дании (DSB), январь 2001 г.; и Государственные железные дороги Дании, ?nsrapport 2001 на www.dsb.dk (http://www.dsb.dk/), сентябрь 2002 г.
50
Sund & B?lt, ?rsberetning 2001, с. 6.
51
Danish Parliament, “Bem?rkninger til Forslag til Lov om anl?g af fast forbindelse over ?resund”, с. 11.
52
Sund & B?lt, ?rsberetning 2001, с. 7; DSB, ?rsrapport 2001.
53
Данные движения в этой таблице относятся к году открытия. Предпочтительно было бы сравнить прогнозируемое и фактическое движение за большее количество лет, а не только в год открытия. Однако такие данные были нам недоступны.
54
German Federal Ministry for Transport, “Gesamtwirtschaftliche Bewertung von Verkehrsinfrastrukturinvestitionen f?r den Bundesverkehrswegeplan”, Schriftenreihe des Bundesmimsteriums f?r
Verkehr, Heft 72, Bonn: Bundesminister f?r Verkehr, 1992.
55
German Federal Ministry for Transport, Bundesverkehrswegeplan 1992, Bonn: Bundesminister f?r Verkehr, 1992.
56
National Audit Office, Department of Transport, Scottish Department and Welsh Office: Road Planning (London: HMSO, 1988), с. 2.
57
Более ранняя оценка 44 исследований транспорта в Великобритании показала «почти всеобщее завышение по каждому пункту». I. Н. Mackinder and S. Е. Evans, The Predictive Accuracy of British Transport Studies in Urban Areas, Supplementary Report 699 (Crowthorne: Transport and Road Research Laboratory, 1981), с. 25.
58
Ibid., с. 4.
59
Pickrell, Urban Rail Transit Projects: Forecast Versus Actual Ridership and Cost; Pickrell, “A Desire Named Streetcar: Fantasy and Fact in Rail Transit Planning”, Journal of the American Planning Association, том 58, № 2, 1992, с. 158–76. См. также Jonathan E. D. Richmond, New Rail Transit Investments: A Review (Cambridge, MA: Harvard University, John F. Kennedy School of Government, 1998).
60
Fouracre, Allport and Thomson, The Performance and Impact of Rail Mass Transit in Developing Countries, TRRL Research Report no. 278, с. 10.
61
Bent Flyvbjerg and Mette K. Skamris Holm, “How Accurate are Demand Forecasts in Transport Infrastructure Projects?”, paper, forthcoming.
62
Для сравнения исторического прогноза движения и исторического прогноза электрификации, см.: Arun Sanghvi and Robert Vernstrom, “Review and Evaluation of Historic Electricity Forecasting Experience (1960–1985)”, Industry and Energy Department Working Paper, Energy Series Paper, no. 18, Washington, DC: World Bank, 1989.
63
См. также H. O. Stekler, “Are Economic Forecasts Valuable?” Journal of Forecasting, том 13, № 6, 1994, с. 495–505; Gordon Leitch and J. Ernest Tanner, “Professional Economic Forecasts: Are They Worth Their Costs?” Journal of Forecasting, том 14, № 2, 1995, с. 143–57; Heidi Winklhofer, Adamantios Diamantopoulos and Stephen F. Witt, “Forecasting Practice: A Review of the Empirical Literature and an Agenda for Future Research”, International Journal of Forecasting, том 12, № 2, 1996, с. 193–221; Mark Garett and Martin Wachs, Transportation Planning on Trial: The Clean Air Act and Travel Forecasting (Thousand Oaks, CA: Sage, 1996).
64
M. Gaudry, B. Mandel and W. Rothengatter, “Linear and Nonlinear Logit Models”, Transportation Research, часть B, том 28, № 6, 1994; B. Mandel, Schnellverkehr und Modal Split (Baden Baden: Nomos, 1992).
65
S. P. Huntington and J. S. Nye, Jr., Global Dilemmas (Cambridge, MA: Harvard, 1985).
66
Больше информации о предвзятости промоутеров проектов, см.: Flyvbjerg, Holm and Buhl, “Underestimating Costs in Public Works Projects: Error or Lie?”, Journal of the American Planning Association.
67
См. также Major Projects Association, Beyond 2000: A Source Book for Major Projects, с. 155; The Economist, 30 апреля 1994 г., с. 13, 73–4.
68
CNN, Financial News, 21 октября 1994 г.
69
The Economist, 31 января 1998 г., с. 74; 24 мая 1997 г., с. 67–8; 30 апреля 1994 г., с. 73; 29 апреля 1989 г., с. 73.
70
Danish Parliamentary Auditor’s Committee, Beretning от Storeb?ltsforbindelsens ?konomi, Beretning 4/97 (Copenhagen: Statsrevisoratet (Auditor’s office), 1998), с. 30–36.
71
The Danish Parliament, Law no. 1233, 27 декабря 1996 г.
72
Danish Parliamentary Auditor’s Committee, Beretning от Storeb?ltsfobindelsens ?konomi, с. 55–7.
73
Sund & B?lt. ?rsberetning 1999 (Копенгаген: Холдинг Sund & B?lt, 2000), с. 20–23.
74
Sund & B?lt, ?rsberetning 2001 (Копенгаген: Холдинг Sund & B?lt, 2002), с. 27.
75
Sund & B?lt, ?rsberetning 1999, с. 23.
76
Ibid., с. 22; Sund & B?lt, ?rsberetning 2001, с. 29.
77
Ibid., с. 24.
78
Danish Parliamentary Auditor’s Committee, Beretning от Storeb?ltsfobindelsens ?konomi, 1998, с. 58.
79
Danish Parliament, “Aftale mellem Danmarks regering og Sveriges regering om en fast forbindelse over ?resund”, signed 23 March 1991, article 21; Annex to Danish Parliament, “Forslag til Lov om anl?g af fast forbindelse over ?resund”, Lovforslag nr. L 178, proposed 2 May 1991.
80
Ibid.
81
Danish Auditor-General, Beretning til statsrevisorerne от udviklingen i de ?konomiske overslag vedr?rende ?resundsforbindelsen, с. 16–28.
82
Ibid., с. 12.
83
Ministry of Transport, Ministry of Finance and Sund & B?lt Holding, Ltd., Udredning af ?konomien i А/S ?resundsforbindelsen (de danske anl?g) (Copenhagen: Author, 2002).
84
Ibid., с. 33.
85
Bent Flyvbjerg, “Economic Risk in Public Works Projects: The Case of Urban Rail”, paper, forthcoming.
86
Более подробно по проблеме погони за рентой, см.: Mushtaq Н. Khan and К. S. Jomo, eds., Rents, Rent-Seeking and Economic Development: Theory and Evidence in Asia (Cambridge: Cambridge University Press, 2000).
87
Swedish Auditor-General, Infrastrukturinvesteringar: En kostnadsj?mf?relse mellan plan och utfall i 15 st?rre projekt inom V?gverket och Banverket, RRV 1994:23.
88
Ibid., Annex 2:1.
89
Pickrell, Urban Rail Transit Projects: Forecast Versus Actual Ridership and Cost; Richmond, New Rail Transit Investments: A Review.
90
Pickrell, Urban Rail Transport Projects, с. xi.
91
Ibid., с. xvii. См. также Kain, “Choosing the Wrong Technology: Or How to Spend Billions and Reduce Transit Use”, с. 197–213.
92
Fouracre, Allport and Thomson, The Performance and Impact of Rail Mass Transit in Developing Countries, TRRL Research Report no. 278, с. 7–12.
93
Ibid., с. 14.
94
Ibid., с. 10.
95
Основные источники: Merewitz, “Cost Overruns in Public Works”, in Niskanen et al., eds., Benefit-Cost and Policy Analysis; ibid., reprint no. 114; Merewitz, How Do Urban Rapid Transit Projects Compare in Cost Estimate Experience? Reprint no. 104; Hall, Great Planning Disasters; World Bank, Economic Analysis of Projects: Towards a Results-Oriented Approach to Evaluation, ECON Report; Fraser, “Compensation for Extra Preliminary and General (P & G) Costs Arising from Delays, Variations and Disruptions: The Palmiet Pumped Storage Scheme”; Dlakwa and Culpin, “Reasons for Overrun in Public Sector Construction Projects in Nigeria”; Morris and Hough, The Anatomy of Major Projects: A Study of the Reality of Project Management; Arditi, Akan and Gurdamar, “Cost Overruns in Public Projects”; Canaday, Construction Cost Overruns in Electric Utilities: Some Trends and Implications; Henderson, “Two British Errors: Their Probable Size and Some Possible Lessons”; Blake, Cox and Fraize, Analysis of Projected Vs. Actual Costs for Nuclear and Coal-Fired Power Plants; Department of Energy Study Group, North Sea Costs Escalation Study, Hufschmidt and Gerin, “Systematic Errors in Cost Estimates for Public Investment Projects”, in Margolis, ed.. The Analysis of Public Output; Healey, “Errors in Project Cost Estimates”.
96
World Bank, World Development Report 1994: Infrastructure for Development, с. 86.
97
Measured as economic rates of return. World Bank, ECON Report, Economic Analysis of Projects, с. 14, 21.
98
World Bank, World Development Report 1994, с. 17.
99
World Bank, ECON Report, Economic Analysis of Projects, с. 21.
100
Frank P. Davidson and Jean-Claude Huot, “Management Trends for Major Projects”, Project Appraisal, том 4, № 3, сентябрь 1989 г., с. 137.
101
Martin Wachs, “Ethics and Advocacy in Forecasting for Public Policy”, Business and Professional Ethics Journal, том 9, №№ 1 и 2, 1990.
102
При наличии информации о 40 проектах, по которым было возможно установить достоверные данные о расходах на строительство и развитии движения, мы смогли определить только пять проектов с относительно точными прогнозами, для которых фактическое развитие было определено в интервале прогнозированного развития ±20 процентов. Оставшиеся 35 проектов не вошли в этот интервал, и только один (1) проект имел завышение прогноза расходов и занижение прогноза движения более, чем на 20 процентов.
103
См. также World Bank, An Overview of Monitoring and Evaluation in the Wоrld Bank, Report no. 13247, Operations Evaluation Department (Washington, DC: World Bank, 1994); and World Bank, Evaluation Results 1992, Operations Evaluation Department (Washington, DC: World Bank, 1994).
104
Pickrell, Urban Rail Transit Projects: Forecast Versus Actual Ridership and Cost; Pickrell, “A Desire Named Streetcar: Fantasy and Fact in Rail Transit Planning”, с. 158–76.
105
Merewitz, “Cost Overruns in Public Works”, in Niskanen et al, eds., Benefit-Cost and Policy Analysis, с. 280.
106
Bent Flyvbjerg, “The Dark Side of Planning: Rationality and Realrationalit?t”, in Seymour Mandelbaum, Luigi Mazza and Robert Burchell, eds., Explorations in Planning Theory (New Brunswick, NJ: Center for Urban Policy Research Press, 1996); Wachs, “When Planners Lie with Numbers”, с. 476–479.
107
Wachs, “Technique Vs. Advocacy in Forecasting: A Study of Rail Rapid Transit”, с. 23–30; Wachs, “When Planners Lie with Numbers”; Wachs, “Ethics and Advocacy in Forecasting for Public Policy”, с. 141–57.
108
Wachs, “Ethics and Advocacy in Forecasting for Public Policy”, с. 144.
109
Wachs, “Technique Vs. Advocacy in Forecasting”, с. 28.
110
Wachs, “Ethics and Advocacy in Forecasting for Public Policy”, с. 146; Wachs, “Technique Vs. Advocacy in Forecasting”, с. 28.
111
Flyvbjerg, Holm and Buhl, “Underestimating Costs in Public Works Projects: Error or Lie?”
112
Ben Dipper, Carys Jones and Christopher Wood, “Monitoring and Post-auditing in Environmental Impact Assessment: A Review”, Journal of Environmental Planning and Management, том 41, № 6, ноябрь 1998 г., с. 731, 744.
113
Brundtland Commission, Our Common Future (Oxford University Press, 1987); Barry Sadler, International Study of the Effectiveness of Environmental Assessment, Interim Report and Discussion Paper (Canadian Environmental Assessment Agency, 1995).
114
Prime Minister’s Office, Circular no. 31, Copenhagen: Prime Minister’s Office, February 1993 and February 1994.
115
R. Gregory, R. Keeney and D. V. Winterfeldt, “Adapting the Environmental Impact Statement Process to Inform Decisionmakers”, Journal of Policy Analysis and Management, том 11, № 1, 1992, с. 61.
116
German Federal Ministry for Transport, Bundesverkehrswegeplan.
117
Morten Andersson et al., Milj?vurdering af transportprojekter: et case studie (Research Center for Environmental Assessment, Roskilde University, 1994); Andersson and Bo Elling, Environmental Impact Assessment on Transport Projects in Denmark (Research Centre for Environmental Assessment, Roskilde University, 1992).
118
T. O’Riordan, “On Greening of Major Projects”, in Major Projects Association, Major Projects and the Environment, Proceedings of a Royal Geographical Society/Major Projects Association Conference, Technical Paper, no. 8, Oxford: Major Projects Association, June 1989; Alan Gilpin, Environmental Impact Assessment (EIA): Cutting Edge for the Twenty-First Century (Cambridge: Cambridge University Press, 1995).
119
Christopher Wood, “Lessons from Comparative Practice”, Built Environment, том 20,
Конец ознакомительного фрагмента.
Текст предоставлен ООО «ЛитРес».
Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию на ЛитРес.
Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.
Здесь представлен ознакомительный фрагмент книги.Для бесплатного чтения открыта только часть текста (ограничение правообладателя). Если книга вам понравилась, полный текст можно получить на сайте нашего партнера.